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诚食讲座 | 张玉林:“挂钩”政策与消灭村庄

2020-8-31 18:09

原作者: 张玉林 来自: 人民食物主权
食物主权按

国家和地方的经济发展用地要保证,耕地和粮食安全也要保证,可土地就这么多,该怎么解决?增减“挂钩”政策被认为是有效的解决办法:增加城市建设用地(建新)与减少农村建设用地(拆旧)相挂钩,实现扩张城市规模、壮大土地财政的目的。

“挂钩”政策实施近15年来,效果几何?在以合村并居与土地复垦为主的“拆旧”过程中,农民的权利该如何理解?“挂钩”政策将何去何从?张玉林老师从政策的制定和实施等多个环节详细介绍了“挂钩”政策的前世与今生。

讲者|张玉林
录音整理|Mr.Nobody  龙行山  指南  对方
校对&责编|喀秋莎
排版|童话


我今天与大家分享的是“挂钩”政策与村庄消失的关系,总计分五个部分介绍。

一、挂钩政策前史

第一部分是关于城乡建设用地增减的“挂钩”政策的前史。虽然挂钩政策是2004年提出,真正付诸实施在2006年,但在此之前,上海就已经开始进行(试点)了。

早在1985年,上海市土地局和农委针对上海郊区农村城市化加速、自然村规模较小和“土地浪费严重”等问题,提出“耕地向种田能手集中、工业向园区集中、居住地向城镇集中”的“三集中”措施,并在松江县试点。

真正开始推广这一政策则是在1993年,当时上海的用地紧张状况已经凸显。按照上海官方的计算,通过“合理归并自然村”,到2010年可以节约用地近23万亩。到90年代中后期,有文献指出上海大概有自然村66000多个,分布 “多、乱、散”,影响了上海城乡一体化发展和国际大都市目标的实施。

什么叫“合理归并”呢?2006年上海十一五规划提出了“1966”四级城镇体系,即一个主城区(上海中心城区)、9个副中心(相当于原来的县城)、60个中心镇、600个左右的中心村。而在2006年,自然村还剩5万多个,新的规划就是要把这5万多个自然村最终归并到60个中心镇和600个中心村中。

总体而言,2000年以后,自然村归并的速度加快,据上海市有关部门报告,2003年到2007年总计归并了近12000个,迁徙农民90多万,腾出宅基地近11万亩,每年平均并掉2000多个。这不光是在上海,在中国历史甚至人类历史上,都是令人惊讶的动作。

以上是“挂钩”政策正式出台之前上海的“三集中”状况。

进入21世纪之后,江苏也开始搞“三集中”。江苏的表述与上海略有不同,“耕地向种田能手集中”变成了“向规模经营集中”,但做法和目的完全相同。

江苏最先实行的是江阴市新桥镇,该镇工业较为发达,拥有服装业的两大上市公司,也就是“海蓝集团”和“阳光集团”。

2001年,新桥镇开始进行“三集中”,把19.3平方公里的土地划分为三大功能区:一是工业园区,二是生态农业园区,三是居住商贸区,也就是镇区。前两个园区面积各占7平方公里,另外5.3平方公里是镇区。

所以江苏的“三集中”就是工业集中到园区、农民集中到镇区、农地集中给企业搞规模经营。

其中最重要的是农民集中居住,它和农地流转结合在一起。因为农民的宅基地属于农村集体建设用地,在土地征收方面有许多政策限制,当时要报国务院批准。而搞农民集中居住,农民的宅基地不经审批就可以直接转用。这对于用地饥渴的地方政府来说是一场及时雨。于是,新桥镇被当做集约用地的典型,其做法开始在无锡、苏南直至整个江苏推广。

2005年10月,中央提出建设社会主义新农村,江苏省政府在11月就召开了城乡建设工作会议,要求在三年内实现“城乡规划全覆盖”。

大家知道,从中华人民共和国成立到21世纪初,中国只存在有限的城市规划,不存在乡村规划,乡村基本上是被“规划”遗忘了的。现在要求城乡规划全覆盖,“积极稳步推进农村三集中”,农民集中居住成为全省的战略,成为新农村建设的重要导向。

三个月之后,2006年2月,江苏省建设厅宣布初步完成全省镇村布局规划,提出在未来20-25年内,将当时的大约25万个自然村逐步撤并为4万多个规划居住点,可以节约用地400万亩以上。

其中,苏州大概有21000个,要归并为2500多个,可以腾出土地48万亩;无锡市有12000多个,要归并成423个;南通有近4万个,归并为约4500个;宿迁有12000个,归并为约2500多个居住点。

2006年2月,江苏省建设厅宣布将要完成的全省镇村布局规划目标 | 图片来源:讲座PPT

其实在江苏全省的规划出台之前,无锡和苏州已经先做起来了。

《新华日报》2005年有一篇报道,介绍了无锡的农民安置房越建越高、占地越来越少,称为“以空间拓展地块”,实际就是让农民上高楼。

其中重点讲了无锡新区旺庄街道的经验。这个街道以前是个镇,1992年开始对建房农民和拆迁户进行统一规划,当时建设的主要是“二层二间体”的住宅,也就是所谓的“小洋楼”,每户规划用地是0.45亩;到1997年,就变成建造以6层为主的公寓房,户均用地降到0.15亩;到2004年,建设的都是12层、18层、28层的拆迁安置房,户均用地降到0.08亩。在滨湖区的“蠡湖人家”,建设的安置房全部超过11层,最高的达到32层。

报道还提到,锡山区首先“向用地分散、布局凌乱、处处见村庄”的现象开刀,从2005年开始,计划三年内率先在苏南完成20户以下的分散村的搬迁,预计户均占地从0.51亩减到0.15亩。

在这种激进做法的背后,是用地指标政策的收紧。以惠山区为例,它2003年获得的建设用地指标是3万亩,但是2005年只有500亩。

政策的收紧与2001-2003年间圈地浪潮达到了新的高峰有关,苏南地区、长三角地区的大量稻田被占,全国各地的许多良田变成了建设用地,直接造成了2003年粮食的大面积减产,中央开始治理整顿,要遏制圈地热,缩减建设用地指标。在这样的情况下,无锡、苏南等地向农民的宅基地开刀的步伐就加快了。

二、挂钩政策出台

“挂钩”这个词的正式提出是在2004年10月国务院发布的《关于深化改革土地管理的决定》,其中提到:

必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系,严格控制建设用地增量,努力盘活土地存量,强化节约利用土地;

鼓励农村建设用地整理,城市建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

这项政策开始试点是在2006年,先在苏、鲁、津、鄂、川等5个省区,两年后扩展到19个省区。《试点管理办法》强调“以保护耕地,保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约用地为重点。”

从文件的表述来看,政策的出发点是好的。但是为什么后来广受批评呢?相关人士的回应中其实蕴藏着一些秘密。这种秘密意味着,政策的出发点未必就是好的。下面让我们看看有关人士的回应。

中国农业大学的某教授曾经参与了这项政策的制定,他后来解释说:国土部推行试点是“无奈的选择”,因为经济发展用地要保障,耕地和粮食安全也要保障,空间就这么大,土地就这么多,该怎么解决?“经过多方对比选择,增减挂钩是比较有效的解决办法。”

但问题是,该如何理解教授所说的“无奈”?如果承认土地饥渴是合理的,那么挂钩政策的出台确实就显得很无奈。国土部是保护土地资源的重要监管者,但是它要面对地方政府的用地饥渴及其伴随的“跑部前进”,所以你很难期待它能够成为合格的监管者,它确实显得无奈。

不过我们同时也要看到,国土部的选择是有倾向性的。这种倾向在当时的规划司司长董祚继及其同事的说辞中有明显表露。

按照有关报道,董先生是“这项创新政策的策划人之一”,他曾经强调:城镇化过程中最大的问题是用地空间不足,各地的建设用地指标差不多只够三分之二,每年供需缺口至少在300-400万亩,“减少土地供应的呼声并不明智,推进城镇化需要稳定的土地供应保障。从国外情况看,工业化、城镇化中期建设用地仍会较快增长,这是一个刚性的增长;还要解决农业、农村、农民的问题,终究要靠城镇化发展。”

图片来源:中国网

一般来说,这段话是许多人都认同的,似乎没有问题。但实际上问题很大,问题在于怎样看待城镇化。如果把城镇化当作解决“三农问题”的终极手段、唯一手段,你就会认同,否则就会发现其中的破绽。遗憾的是,许多负责政策制定的官员都是认同的。

基于上述认识,董先生2013年发表了一篇文章,题为《“稳定”土地供应,为城镇化护航》。“稳定”在这里既然被加了引号,当然是有深意的。深意是什么呢?让我们引用董先生的几位同事的告白。

国土部土地整理中心的一位副主任曾经在2010年披露:大规模借出(土地)周转指标是部里的策略,是为了应对近两年用地压力和许多不可测因素,国土部确定了以做大流量指标应对用地增长压力的策略。

同样是在2010年,国土部的总规划师在一次房地产论坛上报告说:通过增减挂钩,大约有2700万亩农村建设用地将纳入城市建设用地当中。

同一年,国土部长徐绍史在一个全国性的会议上指出:解决地方经济发展对土地需求的迫切问题,主要方式之一就是增减挂钩试点。

当时已经有许多人批评增减挂钩,让我们尤其要记住国土部法律中心首席顾问的回应。他说:这是“没办法的事情”,要保持住宏观经济发展就一定会造成土地需求的紧张,部里在想办法应对的时候,难免留出新的口子,让地方钻空子。

通过这句话能够断定,实际上国土部是有意“开口子”。用董祚继先生的说法,就是要“稳定”土地供应。既然上面有意让地方政府钻空子,地方政府就会把空子钻得越来越大。而《中国土地》杂志的一篇报道评论说:这是“破解土地瓶颈的金钥匙”。

三、挂钩政策的实施

既然国土部有意让地方政府钻空子,那么政策的实施效应就可想而知了。

政策出台之后,许多地区成立了由地级市的市委书记或市长挂帅的“土地整理小组”,西部某县的县长甚至称它具有“核裂变”效应。

为什么说具有“核裂变”效应呢?因为减少农村建设用地就可以增加城市建设用地,实现城市的进一步扩张,壮大土地财政。而农村建设用地主要是农民的宅基地。

要交代的是,其实从上世纪90年代开始,许多官员和学者就认为农村宅基地“占用太多,浪费严重”。不过对“浪费”程度的估算相差甚大,这里举出三项较有代表性的估算。

一是《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010)》:农村居民点建设分散,空心村、闲散地大量存在,人均用地达182平方米,超出国家标准高限32平方米。

二是国务院发展研究中心有关人士的估算:村庄整理可增加有效耕地约4300万亩。“可增加”的有效耕地大概是农民多占的宅基地。

三是2013年《中国土地》杂志给出的数据:当前农村居民点人均用地达214平方米,据测算全国农村可腾退出8000万亩以上。

从4300万亩到8000万亩以上,相差近一倍。这就涉及到衡量“浪费”的标准的问题,以及估算方法的问题。这当然不仅仅是复杂的技术问题,还包含如何对待农民的基本需求。

首先要承认,任何一个村庄都有占了太多宅基地的高宅大院,户主通常是当地有权势的人,也有一些是历史上遗留下来的,比如他的兄弟、亲友搬走了,房子和宅基地就转让给他了。

但同时也必须看到,一个农村家庭既是一个生活单位,也是一个生产单位。作为生产单位,他需要相应的空间,肯定要超过城市居民,你不能无视这种基本需求,硬要它和城市的人均用地相比。

进一步说,讲到浪费,不应该无视城市的大马路、大广场、大草坪、大学城,以及政府大楼造成的浪费,这种浪费强化了地方政府的土地饥渴,扩大了土地需求。

但是我们知道,农民的基本需求是被有意回避的,城市建设和扩张中的浪费也是被无视的。各地在出台“挂钩”的规划方案时,都会强调农民人均占有宅基地多少、超过城市多少。这种比较和渲染很拙劣,也具有欺骗性,似乎赋予了农民集中居住以“合法性”。

下面来看看“挂钩”政策的实践。试点不久,原来限于沪、苏、浙及成都等地的农民集中居住现象就开始急剧蔓延,“核裂变”效应凸显:大量地消灭村庄、逼农民上楼。

《南方周末》2010年曾有一篇题为“消灭村庄”的报道,讲到华北某市主政者的规划,他向前往调查的中农办副主任陈锡文这样介绍:

我这里共有100万户农民,我准备用三到五年把这些村庄全拆了,因为100万户农民大概占了100万亩建设用地。让100万户农民住楼房,至少省出70万亩地,50万一亩就是3500亿,100万亩就是7000亿,那还有什么事干不了!

报道说陈锡文当时被吓了一跳,告诫他说“你的胆子可真大,到时可能哭都来不及。”

但是“胆子真大”的官员其实很多。农民的基本需求和村庄的命运,在他们的规划里都被折算成了建设用地指标和财政收益数据。

而且挂钩不只限于本地,还要与外地挂钩,也就是土地指标的交易,比如苏北与苏南之间,杭州、宁波与浙南之间,当然也有跨省交易的。一些不发达地区的乡村不仅要满足本地的土地饥渴,还要满足外地的土地饥渴。

这方面的案例有很多,比如《新京报》的记者涂重航就报道了山东及河北的情况。

在山东诸城,2007年开始实施多村一社区改造,以两公里为半径,70万农民所在的1249个行政村被规划为208个农村社区,每个社区平均涵盖约1500户、近1万人,由此可腾出8万亩旧宅基地。

在德州,2009年计划将13个县的400多万农民、8319个村庄合并为3339个社区,可节约土地近100万亩。

在河北省,2009年提出建设全省农村新民居工程,当年启动1000个村,规划到2012年全省15%左右的行政村完成建设改造,腾出50万亩建设用地指标。

其中永清县董家务村的例子非常典型,该村2006年成为“省级文明生态村”,道路、路灯、围墙都是政府拨款新修,但同样被拆,大片新修的村居在铲车下倒塌,刚修好的村村通水泥路被铲平。

在政策实施的过程中,一些地方将撤村的数量和土地流转的比例当作考核官员政绩的指标,消灭村庄成了政治任务。

而且经常是先拆后建、强制性地流转、补偿低廉,农民不配合,时间又急促,于是就采取高压手段,威逼利诱搞株连。把农民是否配合拆迁与其应享的权益挂钩,从土地承包、工商经营,到低保资格、孩子上学、亲友的公职等等,再不行就挖出或捏造污点予以惩治,甚至直接抓人,唆使黑恶分子骚扰、威胁。从一般认为比较野蛮的地方,到长三角这种看似“文明”的地方,手段基本相同。

至2010年秋天,消灭村庄的运动已在20多个省市展开,广受诟病。当年也是征地拆迁酿成恶性事件较为集中的一年,从社会稳定的角度出发,国务院当年12月下发通知,要求严格规范挂钩试点,“严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼。”然后就有了2011年年初国土部出台的一份新文件(国土资发【2011】224号),“挂钩”政策裹上了新的包装:

是有效推进三农发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手;

是落实中央以城带乡、以工促农方针,统筹城乡发展的重要平台;

是引导资源、技术和项目向农村流动,加快新农村建设的重要途径;

是在保障工业化、城镇化、新农村发展中,优化城乡建设用地布局、推进节约集约用地、促进科学发展的重大举措;

是严格保护耕地和提高耕地质量、促进耕地集约经营和发展现代农业的有效手段;

是坚持家庭承包政策为基础,促进农民分工就业和增加收入的政策创新。

不知道大家的感受怎样。初看起来很是高大上,但推敲起来会发现似是而非、生拉硬扯。至于作为策划人之一的那位董先生,则以通俗的修辞加以辩解:

是一件利城利乡、利工利农、一举多得的好事,实质是对城乡土地资源优化配置,显化农村土地资产,将土地级差收益返还农村,破解新农村建设缺资金、城乡统筹缺抓手的难题。

你可以说他是在想象,也可以说他是在说谎。善良地说他是在想象,但实际上是在说谎,因为现实并不是他宣传的那样。

不过我想请大家跳出来,不要拘泥于个别官员的说辞,而是从大势上看问题。何谓“大势”?就是温铁军在1996年强调的“城市化不可逆转、地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地也不可逆转。”

面对这样的大趋势,在现有的体制下,国土部的“开口子”政策不过是有意识的顺应。中央政府的叫停令只会暂时起作用,一旦风头过去,“挂钩”政策还是会延续,不过可能会改换包装,与许多新的政策挂起钩来,比如与“土地整理”、对口扶贫,甚至“农房改造”等挂钩。而诸如此类的包装往往被宣传为“政策创新”。

下面我们就来看看江浙两省是如何不断地创新的。

先来看嘉兴的“两分两换”。嘉兴在2008年成为浙江省统筹城乡综合配套改革试点市,实施了所谓的“两分两换”,具体是指:

宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。

这种表述堪称精明,这样一包装,“三集中”就显得非常完美。但是如果直接告诉你目的是要把全市的17017个自然村集聚到47个新市镇和376个新社区,你会感到很吃惊。从该市9个试点镇的情况来看,总计搬迁了近4万个农户,涉及到4万多亩宅基地,结果是“保证了占补平衡,有效缓解了建设用地的紧张局面。”

湖州的增减挂钩是与“农房改造”联系在一起的。

根据湖州市委书记2009年的报告,全市编制的村庄布局规划拟撤并5789个自然村,将其集中到18个中心镇和281个中心村,近五年累计完成农房改造建设7.3万户、复垦农村建设用地3.66万亩,获取用地指标2.41万亩,其中集聚程度最高的是吴兴区“八里店社区”,它集中了117个自然村的4万多农民。

规模之大,与江苏省丹阳市打造的“界牌新村”有得一比,界牌新村的最初定位是要建造“江苏最大的农民集中居住区”和“全国首个镇级市”。

在湖州下属的德清县,最初的规划是把全县的2100个自然村并成700个农村居住点。但新一任县领导在2011年“重新规划村庄布局”,只保留59个自然村,其他的村庄全部集中到城镇新型社区或农村集中居住点,农村建设用地将由50k㎡缩至20k㎡,有4.5万亩的节地潜力。

江苏省的创新有所谓的“万顷良田建设工程”。它是由该省国土厅设计的,曾经“以最高票、最高分获国土部科技奖一等奖”。2008年开始试点,到2012年总计批准47个项目,涉及土地89.83万亩,预计新增耕地13.52万亩,可盘活建设用地9.67万亩。其中南通的10个项目总面积达30万亩,需要搬迁5.1万户农民,由此可增加建设用地指标1.4万亩。

要提醒大家的是,千万不要把“万顷良田”理解为是“万顷粮田”,它实际上是改头换面了“挂钩”政策。比如南通市港闸区的项目3.6万亩,涉及213个村民小组和2.4万农民,其实是为“上海市北科技城”腾出建设用地。

关于这项政策的实施效果,很难进行总体评价。有一些媒体报道的所谓成功的典型,但其中的问题极少为外界所知;也有一些反映问题的报道,比如关于镇江新区的工程惠农还是毁农、关于南京市六合竹镇的工程未安置先搬迁、关于仪征的工程暴力拆迁的报道。如果大家要详细了解,可以到网上去搜索。

在省级创新之外,我们再来看看苏州市的政策创新。苏州在2013年提出了以“三优三保”为名头的土地综合整治规划,具体表述是:“优化农用地结构保护耕地、优化建设用地空间布局保障发展、优化镇村居住用地布局保障权益”。

规划在2015年由江苏省国土资源厅印发,并报国土资源部备案,2017年付诸实施。效果如何呢?我想向大家介绍一封来信,是今年6月28日收到的,写信的人在常州工作,老家是张家港市乐余镇的。信中写道:

前几日拜读了您写的关于山东合村并居的文章,我们感同身受,我们老家张家港市也发生了这样的事情,有过之无不及。

乐余镇2019年搞大范围“三优三保”(增减挂钩卖土地指标),不尊重群众意愿,欺上瞒下,搞株连拆迁,一刀切整村大拆、乱拆、不建,去年一年就拆了几千户,目前还在大张旗鼓推进,可惜美丽富裕的苏南乡村遭到严重破坏,而安置房却一套没有建,群众居无定所、怨声载道。而当地一些基本农田长草,复垦的土地难以种植,这是对社会财富的极大浪费,是对美丽乡村的严重破坏。

张家港市号称全国百强县前三,获联合国最佳人居奖,小康生活水平全国第一,全国文明城市六连冠……然而,乐余镇很多群众现在对此不太认可,房子拆了居无定所,没有拆的担惊受怕被骚扰,明显缺乏安全感、幸福感、获得感,当地群众深受拆迁之害。

写信的先生还附上了大量的文字和图片资料。下面这几张图片反映了拆迁前后村庄的外观。从照片上看,拆迁前的村庄、楼房和土地都很规整,应该是有过规划的,楼房很漂亮,环境不错,可以说已经是美丽乡村了,然后就拆了。拆了之后,有的还没有复垦,有的复垦了荒在那里。

张家港市乐余镇村庄拆迁前后|图片来源:读者来信附图,张玉林讲座ppt

我后来登录苏州市和张家港市有关部门的官网,查了些资料,也看到了不少官方报道,由此得知:截至2019年1月,苏州市总计有三批、60个镇和街道的规划获得了江苏省政府的批准,总计要“盘活存量用地24万亩,其中异地盘活21万亩,可腾挪形成空间指标14万亩”;其中,张家港市的拆旧复垦目标是到2023年完成4万亩,乐余镇是首批试点镇,也是拆旧复垦量最大的镇,两轮规划总计涉及7200多亩,到今年年底要拆迁4300户,计划新建安置房约8000套。

不清楚8000来套安置房何时能够建成。同样需要关注的是这项工程的推进方式,就是地方政府的“战争思维”和“战斗逻辑”。在关于浙江龙游县“大花园建设”的短论中,我曾经谈到过这个问题,这里还要强调一次。

在去年4月的推进会上,张家港市的书记(后来任苏州市自然资源局局长)提出:要打造“三优三保”的乐余样板,全面吹响冲锋号、集结号;“三优三保”工作是攻坚战,也是持久战,全市上下要迎难而上、敢于碰硬、通力配合,坚决打赢这场硬仗。

这样的措辞,在许多地方的许多官员的讲话中都能看到,尤其是有关征地、拆迁、撤村并居问题的讲话。它反映的是把和平时期的建设任务当作一场战争或战役、战斗来打。这样的逻辑和方式,是否意味着要建设的东西或完成的任务,其合法性本身就值得怀疑?在战争思维和战斗逻辑的主导下,农村的安定状况和农民的权益保障必然受到影响。

四、被消灭的村庄:数量规模

在准备这次演讲的时候,主办方曾经建议我把增减挂钩与中国农业发展道路或发展模式联系起来。我觉得这个想法很好,但我没办法做到。因为这里有一个前提,就是你怎么看待发展?衡量发展的尺度有哪些?

近20年,我主要从事环境问题的研究,更加重视可持续性问题,对“发展”也有着天然的警惕,所以一旦纳入这个尺度,就不太愿意谈,实际上可能也谈不好。所以今天,我就说些更容易验证的话题吧,比如作为聚落的自然村消失情况。

我个人认为,“自然村”在中国的学术界,无论地理学界还是社会学界,都没有引起应有的关注,但其实它是与生产方式、生活方式、生态环境、可持续发展等等相联系的。

位于云南省昭通市镇雄县母享镇穿洞村的沟口自然村 | 图片来源:百度

我花了些精力搜集了最近二十来年有关自然村消失的数据。这项工作非常难,因为自然村的底数并不清楚,全国和各省区都是这样,要么数据缺失,要么前后不连贯,又或者部门之间的数据不吻合,甚至相差很大。所以我在这里只能根据一些权威部门公布的数据,按相对可比的口径来做一个简要介绍,而且仅限于上海和江苏。

前面已经说过,上海在1990年代后期约有6.6万个自然村,到2016年第三次农业普查时的数据是29941个。第三次农业普查的统计应该是最全面的,如果90年代后期的数据也准确的话,那么上海在不到20年的时间,减少了3.6万个自然村。另外,建设部门2017年报告的数量是20905个,可能还未涵盖所有的自然村,这一数据也可以参考。

关于江苏的状况,大家已经知道,在2006年规划公布前大概有25万个自然村,到2016年剩下17.5万个。我们不清楚2006年之前的十年或二十年期间的减少情况,但可以肯定的是2006年之后的十年间,自然村减少了7.5万个。

苏州的减少幅度更惊人一些。据《苏州日报》2013年的一篇报道,苏州的自然村在十年间减少了一半,2002年有21000多个,2011年减少到10170个,全市48%的农户已迁入集中居住点,136万农民实现了居住地转移。

此外,常熟市原先有1万多个村,到2013年农民集中居住率已达60.2%,高于苏州整体;昆山市的千灯镇,是一个千年古镇,在2008-2012年间就有8000多农户搬进了集中居住区。

图片来源:北方新报

十年消失一半的村庄,这是非常惊人的。但土地饥渴仍然存在,因此村庄的数量仍然嫌多,2014年的新规划要求进一步压缩。我没查到苏州全域的情况,只查到了4个市辖区和昆山市的数据:

2013年,4个市辖区有5556个自然村,要并掉4240个,幅度达76%,其中吴江区(原来的吴江市)数量最多,要从2626个减少到649个,撤并3/4。

昆山的经济规模连续多年居全国县级第一,工业和城镇建设用地当然非常饥渴。徐秋明先生曾经报告,从1989年撤县设市到2010年底,昆山的自然村在20年间消失了1386个,占总数的61%。

其中,花桥镇在1994年有342个村,到2010年只剩下10个,这是有意保存的。这是2012年的报告。奇怪的是,在2014年新的《昆山市村镇布局规划》中,这些村庄就不再保存了,除了花桥镇,还有开发区、陆家街道都“将不再保留村庄”,当时这三地还有40多个村。

除了这些村不再保留外,新规划总共划定了31个特色村、189个重点村、218个一般村和242个近期动迁村。其中,“一般村”的含义大概是暂时不动,但将来是不是拆掉要看将来的需要。因此可以说,在昆山境内,三十年前还存在的2272个自然村,除了已经消失的,目前只有220个是有确信被允许存在下去的。


五、展望与讨论

我没有办法查到更多地方的详细数据,只能简单介绍上海和江苏的情况。关于展望,我也不可能做长期的展望,能够预想的是2026年第四次农业普查的结果,估计自然村的数量会有大幅度下降。

我查过一些地方出台的关于“乡村振兴战略”的村庄撤并规划,应该说普遍比较激进。比如苏北五市2019版镇村布局规划显示,在所有涉农县区所辖的54921个自然村(不含城镇建成区内的村庄)中,“规划发展村庄”只有7560个,占13.8%;搬迁撤并类村庄为14041个,占25.5%;其它一般村庄33320个,占60.7%。

而如果上来一个更激进的地方官,不知道暂时不动的“其他一般村庄”又有多少会被拆掉。因为基于以前的回顾和最近的动态,可以说,在今天地方官们的眼里,“三家村”已经绝对没有存在的理由。

图片来源:农业一点通头条号

最后,我提出了五个问题,与大家一起讨论。这五个问题我也都没有结论,因为许多问题是很难有答案的,当然我的讨论也不是非常严谨,所以需要大家一起来探讨。

第一,“农民多占宅基地”和“空心村”是不是消灭村庄的真正理由?好多人拿这个当作真正的理由,但果真如此吗?如果把政策的制定和实施视为一个政治过程,通过实例会发现,它只是理由之一,甚至只是表面的理由之一。

为什么这么说呢?因为任何一个问题都有不同的解决方式,用中国农大那个教授的说法是“多种比较选择”,这就需要大家注意,最终选择何种方式,主要取决于能够选择什么方式,这涉及权力结构和权力与权利的关系。这样说可能有玩弄文字游戏的嫌疑,但其实是看问题非常重要的角度。在现有体制下,最容易采取的方式往往是最糟糕的方式。

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第二,大规模、强制性地消灭村庄,是不是有组织的犯罪?由此造成的极大的资源浪费,是不是一种社会犯罪?许多人认为,政策本身没有错,主要是执行中的问题,太冒进了,是“作风问题”。

如果想显得稳妥、保持“政治正确”,你可以这样说。但如果把消灭村庄同有组织地侵犯农民的居住权、土地承包经营权和财产权联系起来,就会发现,这样有组织地侵犯农民权益的行为,是很容易让人联想到有组织的犯罪的。

进一步说,拆掉了那么多村庄,建成了那么多所谓的新型农村社区,却没有人算过资源环境账,那它究竟消耗了多少资源、加重了多大的环境负荷?比如,钢筋水泥结构的住房每平方米大约需要1-2吨的建筑材料,按此折算,结论会很惊人。

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第三,对这种有组织的犯罪,或者说有组织地侵犯农民权益的行为,有加以预防、制止和惩罚的制度保障吗?有人认为是存在的,可能是理论上的存在,但现实中很稀缺。现实中为什么总是不能尊重“农民的意愿”?这涉及刚才说的权力与权利的关系问题。

第四,“挂钩”政策的目的是要满足土地饥渴,那究竟是什么造成了饥渴?能否彻底遏制狂热的造城运动和极端的发展主义?谈论一个问题的时候,往往需要跳出问题本身,把它和更大的问题联系起来。

更大的问题是什么?我认为是城市化、造城运动,还有“发展”。讲到这里,问题当然就复杂了,但必须强调,狂热崇拜城市化的问题不解决,极端发展主义的问题不解决,“挂钩”问题和消灭村庄的问题也就难以解决。

第五,最现实的问题:那些长期乱来和已经叫停的地方,已经并将继续造成大量的烂尾工程,农民不知何时往何处搬,地方政府又骑虎难下。该如何收拾残局?

很多地方可能没有答案。山东就不说了,不知道大家是否注意到河南的情况,河南省十年前推行“新型农村社区建设”,留下了大量的烂尾楼,到现在已经有七八年时间了,也不知道是什么状况,有兴趣的朋友可以去看看,也许能够从中找到一些答案,加深对问题的理解。

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我要汇报给大家的就是这些,欢迎批评。

六、提问与解答

问题一:张老师讲了一些农村建设中不好甚至很坏的案例,那么有没有比较好的案例和大家分享?或者您认为什么样的乡村建设才是好的?

张玉林:这个问题我不太清楚。好和不好该怎么说呢?其实刚才讲的八里店社区和界牌新村,从报道来看都很好,没有看到太多的负面消息,但如果换一个角度,可能很难说就是成功的。如果一个农民无论如何都不想搬,或者搬了之后仍然想种地,想回去有一块菜地种种玩玩,但没办法实现,这种情况该怎么评价呢?当然你可以说,大部分人认同、觉得不错,那就是成功的,那么少部分人的利益需不需要尊重?总体上讲,如果不搞强迫,如果速度慢一些、稳妥推进,问题可能就不会这么大。

问题二:江苏有很多集体经济发展地比较好的村庄,比如华西村。所以我想问一下老师,在增减挂钩的政策环境下,这些村庄是怎样做的?他们在改革开放的过程中又有怎样值得注意的情况发生?刚才您谈到苏南苏北的指标交易问题,我想了解一下有没有具体的文献研究过这个问题,或者能否再提供一些跨地区指标交易的案例?

张玉林:第一个问题,华西村我只去过两次,不是很了解;讲到集体经济,我不知道现在多大程度上还存在;讲到土地增减挂钩问题,应该说也不例外,比如它对其他村庄的吞并实际上也包含了撤村并居。

第二个问题,我查阅了一些资料,感到并没有值得推荐的系统的研究,应该说学术界对这个问题少有研究,只有零星的官网发布的消息。苏北有一些县,比如徐州市下属的睢宁县,这几年向苏南卖了很多指标,也有为了卖指标而强制拆迁的现象,浙江也有这样的现象。卖指标问题2000年前后就已经在苏南和浙北出现了,但20年来究竟卖了多少,具体情况不清楚。

问题三:合村并居和新修订的《土地法》、《民法典》是否有相关性?听说宅基地入市需要三分之二以上的居民同意才能生效,这一约束是否具有约束力?轰轰烈烈的资本下乡运动将会造成什么样的结果?

张玉林:很抱歉,第一个问题我没法回答,因为我还没有读过《民法典》。关于多少人同意才能生效、有没有约束力的问题,我觉得三分之二也好、五分之四也好、95%也好,实质意义不大。为什么呢?因为比例是可以人为炮制的。

第三个问题,我认为山东和河南的情况已经回答了,撤村并居的结果已经显现出来了。在讨论环节我所说的第五个问题已经涉及到。如果还需要补充的话,我估计早期的撤村并居大部分可能得到了安置,因为当时的土地财政还是在运行的,经济处于上升期,答应农民的条件大多是能兑现的。

当然也有不少例外,比如我上个月接到一封年轻人的邮件,说他们老家山东聊城有的村庄被拆掉了,但新楼房建了十年也没有建起来,所以他堂姐家的两个儿子都是在帐篷里结的婚。但大致说来,早期出现的问题可能大部分被消化掉了,可今天不一样了,今天的国际国内形势不一样了。

问题四:增减挂钩和指标买卖,实际上是在偏远农村复垦宅基地、卖指标,实际给城市附近的拆迁农村增加建设用地吧?

张玉林:增减挂钩在少数地方可能并不伴随着村庄的拆迁,前提是那里还有可以开垦的土地,但现在成问题的、引起媒体关注的,都是要拆掉村庄的,而且是不分偏远农村和城市附近农村的。关于指标的买卖,有卖给本地(本市、本省)的,也有卖给外地的,两种情况都有。

问题五:一般得以被保留的自然村是否存在一些共同点?地方政府在选择保留谁拆掉谁的时候,是如何取舍的?

张玉林:中央文件里有原则性的规定,至于下面如何操作,不是太清楚。一般来说,那些要保留的、重点发展的村庄,可能要有足够的历史或特色,比如能够打造成为旅游品牌。当然也有一些其他的可能,比如一个村庄的认同感很高、很团结,或者政府内部有人,大概可以确保他们的村庄得到保留,否则就要看运气了。

问题六:我前一阵去山东莱西看合村并居的情况,实在痛心,就是您提到的一些问题,比如强行同意、先拆后建、拿走作为百姓经济来源的耕地。张老师今天的讲座主要是从宏观政策进行分析的,那社会学会不会关注一些微观层面的东西呢?比如村落民俗事象的变迁、原有的空间蕴含的多重内涵被打破、空间转变对百姓生活的影响等等。还有就是如何面对田野中遇到的受访者正在遭受的苦痛,学者能帮到什么呢?如何平衡这种无力感?

张玉林:社会学对微观层面也是有研究的,民俗变迁的研究主要是民俗学者在做,空间转变对生活的影响也有一些研究。关于如何面对受访者的困境或苦痛,也是我面对的实际问题,我有这种无力感已经三十多年了,最近也有,比如我6月30号发了篇短文,可能有朋友看过了,是讲浙江龙游的“大花园”建设的,当地不断有人发给我视频、照片,我也感到很无力。


学者能做的事情很有限,甚至有危险。我不愿意唱高调,我只能说,如果你想快快乐乐地生活,你就不要去管它;但如果你感到还有些义务或责任,就去尽量地多了解、多记录吧。诸位都是“人民食物主权”吸引过来的,相信大家还是有点关怀、有点情结的,所以建议还是多关注、多了解一些。作为一个社会过程,去了解正在发生的事情,你了解了、理解了,并且能够传播出来,让大家知道,也许就算是有了一点点贡献。

问题七:乡村振兴和新农村建设是否具有内在一致性?虽然目的是要全方位地建设乡村,但实质却为卖地拆迁、消灭农村运动充当了护身符?

张玉林:第一个问题,应该是有一致性的,但乡村振兴的任务其实目标更高、难度也更大。比如原先讲“生活宽裕”,是比较容易实现的,但现在变成“生活富裕”,就很难了。富裕不是绝对的,它是相对的东西,尤其是与城市居民相比较而言的话,标准是始终在变的。

第二个问题,不可以这样想,不是乡村振兴或新农村建设战略本身变成了消灭农村护身符的问题,而是在现有的体制下,许多政策或战略都有可能变成侵害农民利益的借口,这是根本问题。

问题八:您举的例子都是江浙地区的,这些地方的土地可以创造土地财政,但是我之前做扶贫时去过一些中西部偏远地区,这些地区的土地难以产生土地财政,所以现在轰轰烈烈地搞扶贫安置点,效果确实是好的,包括就医、上学、交通等方面。所以这和张老师讲的不一样,江浙地区存在的矛盾可能在中西部偏远地区不存在。请问如何看待扶贫中集中安置的现象?

张玉林:集中安置问题不能一概而论,可能有的适宜,有的不适宜;现有的案例也是既有成功的,也有不少失败的。关于土地财政、增减挂钩涉及的撤村并居、土地指标交易等问题,中西部地区也是有的,有的实际上借用了扶贫搬迁的名义。反过来说,浙江、广东的一些地方也有将扶贫搬迁与土地指标交易联系在一起的,东西部的大部分省区都有,是并存的。

问题九:我想了解一下,土地整理出来作什么用途,除了复垦还有别的用处吗?

张玉林:这方面是缺乏系统调查的,其实分为不同类型,有的是村子拆了,土地也复垦了,但土地没有收上来、没有流转,还是农民自己种,山东的一些地方就是这样。有的是复垦出来,流转给当地或外地的公司,这种现象在苏南和浙江比较多。当然也有复垦后荒在那里的。

还有一个重要问题,就是“复垦”本身值得推敲,整理出来的土地有的能种,有的不能种,土地下面埋了许多建筑废料,负责的(施工方)会把砖瓦石块废塑料清除掉,不负责的可能就直接埋到了下面,那怎么耕种?!

问题十:合村并居最终会影响到我国粮食安全吗?

张玉林:一般来说不会影响到粮食安全。因为有复垦,通过复垦反而增加了耕地,比如浙江的一些地方就有这类报道;但是如果复垦出来的土地不能种,那就有影响了。总体上讲,我觉得撤村并居与粮食安全的直接关系不是很大,影响粮食安全的,主要是其他方面的因素,包括城市的无限制扩张占用了大量的耕地,合村并居正是为了弥补城市和工业占用的大量耕地,即所谓的“占补平衡”。
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