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一份对31省295村近万家农户的征地调查报告

2020-7-22 08:00

原作者: 张清勇 杜辉 刘青 仲济香 来自: 摘自《财经智库》2020年第2期《农村土地征收的现状、问题与政策建议——基于2018年全国31省295村9596户问卷调查》,“法治宣传网研究中心”微信公号7月17日推送。
导语

本文用全面客观的调查数据反映征地过程中的问题。其中一个有意思的发现是:愿意被征地的农民表达了他们对近期利益的看重,而不愿意被征地的农民表达了对自己和乡村长远发展方式的忧虑。

另外本文作者们基于调研提出,在征地时应先界定公共利益范围,在保证公共利益的前提下进行征地,这点值得注意。

感兴趣的读者可继续关注本号即将推出的“合村并居背景下,乡村发展模式的反思与展望”系列暑期讲座。

原摘要

对全国31个省份295个行政村9596个农户的调查发现,农村土地征收主要存在以下问题:(1)征地次数多,规模大,且次数和规模有增加的趋势;(2)不少征地超出了公共利益范围;(3)正常的征地程序没有得到全面落实;(4)征地补偿水平不高,低于农户的预期;(5)部分农户征地后生活水平下降、收入降低、不适应新生活;(6)农户对征地不太满意、非常不满意的比例较高。

对此,提出以下政策建议:(1)界定公共利益,确保只有公共利益项目才可以动用征地权;(2)正常补偿,评议商定补偿款并签订征地协议;(3)设计好征地的论证、争议和裁决程序;(4)建立征地后评估制度;(5)加强调查,根据农户土地观念、征地意愿的变化调整法律法规。

图片来源:摄图网

2018年暑假,按照抽样方案,“千人百村”社会调研活动共选拔中国人民大学在读的本科生、硕士研究生、博士研究生共919人作为访员,组成295个调研团队,赴全国31个省的295个行政村开展调研。

此次调研将农村土地征收作为一项重要内容,共回收行政村问卷295份,农户问卷10300份,其中有效行政村问卷295份,有效农户问卷9596份。

被调查的295个村庄以中部和东部为主,占比约为70%。被调查的9596个农户户均人口为5人,户均收入为4.5万元。被调查者中有70%以上受过小学和初中教育,受过高中及以上教育层次的人口较少。此外,被调查者主要以40~60岁的农民为主,大约占到总样本量的一半左右。收入完全来源于农业的家庭占比大约为15.5%,种田外主要的收入来源为打工收入。

一、主要发现

1. 征地规模

自二轮承包以来,在295个被调查行政村中,有169个没有发生过征地,占57.3%;发生过征地的行政村有126个,占42.7%。这意味着,超过四成的行政村在过去二十几年里发生过征地。在发生过征地的行政村里,征地一次的比例最高,为50%;征地两次的比例为24.6%,征地次数超过2次的占25.4%,其中有1个村被征地35次(见表2)。


而且,征地次数和征地规模的增速在不断加快。从征地次数的变化来看,1995—2000年征地次数之和占总次数的11%,2001—2006年占15%,2007—2012年占26%,而2013—2018年占48%(见图1)。从征地面积来看,1995—2000年征地面积之和占总面积的4%,2001—2006年占17%,2007—2012年占26%,而2013—2018年占53%(见图2)。


调查还发现,在最近一次征地中,涉及拆迁村里房子的比例为31.7%,即接近1/3的征地伴随着房屋拆迁。这意味着,相当一部分农民不仅失去了承包地,还失去了宅基地和宅基地上建造的房屋。


从被征地村与县城的距离来看,距离县城1~5公里的村有8个,占被征地村总数的6.4%;距离县城5~10公里、10~15公里、15~20公里以及超过20公里的村庄数分别为10、19、25和63,比例分别为8%、15.2%、20%和50.4%。可见即使是离县城比较远的村庄,也有不少被征地所波及(见表3)。

2. 征地用途

调查发现,最近一次征地原因中(见表4),58.7%是修建交通设施(公路、铁路等),11.0%是建设公用设施(政府办公楼、加油站、养老院、医院、停车场、公园等),6.4%用于水利水电工程(水库、堤坝、沟渠和灌溉设施等),5.5%用于学校,四类合计为81.6%。还有接近二成的土地征收(18.4%)用于其他用途,其中10.1%用于建设住宅区,6.4%用于工厂(开发区或者工业园),1.9%用于商业设施(商场、市场和集市)。


3. 征地程序

征地程序上,在最近一次征地中,71.9%的被调查者提到,征地前政府提前通知或发布了公告,11.2%称不知道,16.9%提出政府没有提前通知或发布公告。60.6%的被调查农户提到,政府和村民商量了补偿安置办法,15.2%称不知道,接近1/4(24.2%)提出政府未与村民商量补偿安置方案(见表5)。


在“村里有没有公开征收补偿费的收入状况”的问题上,44.0%的农户回答村里公开了补偿费收入,31.9%称不知道,也有接近四分之一(24.1%)提出村里没有公开。

4. 征地补偿

如表6所示,在最近一次征地中,超过1/3(33.9%)的农户反映每亩补偿金额低于5000元。每亩补偿金额在5000~10000元的比例为4.0%;在10000~50000元的占比最高,达到了48.1%;在50000~100000元之间的,占10.1%;每亩超过10万元的占3.9%。


对于“补偿水平跟预期的水平比,高一些、低一些还是差不多”,除15.9%回答“不清楚”外,45.0%的农户认为实际补偿水平低于预期,认为与预期差不多的农户占35.8%,只有3.3%认为实际补偿水平高于预期(见表7)。


5. 征地前后生活、收入变化

土地征收之后,69.6%的农户认为自己的生活水平变化不大,15.2%的农户认为自己的生活水平因此而下降了,15%左右的农户认为生活水平提高了。在收入上,72.9%的农户认为征地前后自己的收入差不多,16.8%认为收入水平降低了,10.3%认为收入水平上升了(见表8)。在“征地后,能否适应新的生活(居住、工作)方式”的问题上,41.2%的农户认为能够适应,50.1%的农户觉得差不多能适应,有8.7%回答不能适应。


6. 征地前抢种抢建和转户口现象

此次问卷加入了关于农户应对征地可能采取的诸如抢种、抢建、转户口之类行为的问题。如表9所示,这类行为确实存在,但所占比例不高。回答“最近一次征地之前,村里有没有出现抢种、抢建的现象”的农户中,有6.6%给出了肯定的回答,73.3%指出没有,还有20.1%称“不知道”。回答“最近一次征地之前,有没有人特意把户口转回村里来”时,7.1%指出存在这种现象,64.8%认为没有,28.1%回答“不知道”。


7. 征地满意度
 
在“最近这次征地,村里的农民觉得满意与否”问题上,除33.4%的被调查者回答“不清楚”外,回答满意和非常满意的比例分别为29.6%和2.6%,合计32.2%;回答不太满意和非常不满意的,分别占25.6%和8.8%,合计34.4%(见表10)。


对不满意农户的调查发现,不满意的主要原因是“补偿太低了”,所占比例为42.9%;其余超过10%的原因分别是:“补偿不足以维持农民长期的生活”占11.8%,“事前没有征求意见”占11.3%,“补偿的金额是政府单方面说了算,没有征求农民意见”占10.9%,可见补偿水平和是否与农民协商、听取农民意见是影响征地满意度的重要因素(见表11)。


8. 征地意愿

调查发现,农户的征地意愿差别很大,43%的被调查者希望征地,57%表示不希望征地。在不希望征地的原因中,传统的“地是农民的命根子,不能丢”“地是祖宗留下来的,不能丢”和“地要留给子孙”分别占17.5%、14.2%和10.5%,合计42.2%;反映土地对于生存重要性的“留着地,总能填饱肚子”“没有其他生活手段”和“留着地,在外打工、经商不成的话,可以回家种地”分别占16.7%、14.3%和9.8%,合计40.8%;而代表未来发展的“留着地,以后会升值”和“要留着地,农业大有可为”分别占4.1%和2.9%,合计为7.0%(见表12)。可见,传统观念以及土地之于生存的重要性,对农户的征地意愿有较大影响,而发展前景预期的影响相对较小。


在希望土地被征收的原因上,“可以拿到一笔补偿款”占45.6%,“种地不挣钱”占19.9%,“以后不用再种地”占12.2%,“可以分上几套房”占12.5%,而“可以转为城镇居民”只占3.8%,表明城镇户口的吸引力已经比较低了(见表13)。


对于“如果将来征地,希望能够得到什么”,43.1%反映希望获得补偿款,近1/4(23.5%)希望得到楼房,15.6%希望用被征的土地长期参与分红,10.6%希望能够安排工作,希望获得城市户口的占6%(见表14)。


结论与政策建议

2018年“千人百村”调查将农村土地征收作为一项重要内容,获得了全国31个省份295个行政村9596个农户的有效问卷,对于了解征地的实际情况具有重要的参考价值。调查发现:

第一,征地次数多,规模大,且次数和规模有增加的趋势。从调查可知,征地次数、规模不断增多增大,超过四成的村在二轮承包后发生过征地,且征地不仅涉及农用地,还大量涉及农村建设用地和房屋,征地中有拆迁行为的比例接近1/3,对农户的正常生产和生活造成了较大冲击。这与党中央、国务院多次强调的“从严控制征地规模”是相悖的。

第二,不少征地超出了公共利益范围。公共利益是实施征地的前提条件。但是,调查发现,除了交通设施、公用设施、水利水电工程、学校等比较符合公共利益要求的建设项目外,还有住宅区、工厂(开发区或者工业园)、商业设施(商场、市场和集市)等比较不符合公共利益要求的建设项目以征地的形式获得土地,而且比例不低,接近20%。

第三,正常的征地程序没有得到全面落实。根据2001年原国土资源部《征收土地公告办法》,征收农民集体所有土地的,征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。但调查发现,村民反映征地有发布通知或公告的只占71.9%。另外,指出政府就补偿安置与村民协商情况的只占60.6%,村里公开征收补偿费的收入的只占44%。公告、协商以及公开收入的工作仍有较大的提升空间。

第四,征地补偿不高,低于农户预期的比例高。超过1/3的农户反映每亩征地补偿费低于5000元。这远低于土地年产值(可以用一般的农地流转价格作为估计参考,通常在每亩每年600元以上)的30倍或后来划定的区片价。另外,与预期水平相比,近半数农户认为补偿较低。

第五,部分农户征地后生活水平下降、收入降低、不适应新生活。15.2%的农户认为征地后家里的生活水平下降;16.8%认为征地后收入水平下降;还有8.7%不适应征地后的新生活。这与中央强调的征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则还有一定差距。

第六,对征地不太满意、非常不满意的比例较高。对征地满意、非常满意的农户不到1/3,而不太满意、非常不满意的超过了1/3。对征地的不满意可能是引发农民上访乃至进行抗争的重要原因。

基于本次调查和分析,我们提出以下政策建议。

第一,确保只有公共利益项目才可以动用征地权。征地次数多、规模大,背后一个重要原因是超出公共利益征地。根据宪法,只有公共利益项目才能征地。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》已尝试对公共利益做出了界定,农村土地征收可以在此基础上进一步完善。2019年新版的《土地管理法》列举了可以依法实施征地的项目,是一个很好的尝试,但将成片开发建设需要用地的项目纳入其中,可能会为很多非公共利益项目实施征收大开方便之门,值得商榷。除此之外,要通过程序设计,防止公共利益的界线被突破。是否出于公共利益征地,需要由征地部门主动论证;另一方面,要保护被征地方、媒体、公众对公共利益说法提出质疑或反对的权利。

第二,正常补偿,评议商定补偿款并签订征地协议。公共利益是强制征地的理由,但不是低价征地的理由。出于公共利益的征地也应按照对被征地方造成的损失,或按被征收地块以非征收渠道转让可能带来的收益进行补偿。可以借鉴历史上走群众路线,主动做解释和准备工作,共同评议商定补偿款并签订征地协议的经验。应在这样的机制下实现对被征地者的市场化和财产性补偿。

第三,设计好征地的论证、争议和裁决程序。对于征地中是否出于公共利益、补偿安置方案是否合理等诸多事项,征地双方或公众提出质疑、无法达成一致的,要通过公开合理的裁决方法和程序予以解决。在争议解决之前,不得实施征地。与上一版《土地管理法》相配套的《土地管理法实施条例》第25条中的“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”极不合理,建议新的《土地管理法实施条例》废除该条款。另外,近年试点中涌现的先协商、后制订征地方案、再上报审批等好的做法,应予以推广并纳入相关的法律法规。

第四,建立征地后评估制度。征地对农户生产、生活、心理造成的冲击是比较大的。应建立后评估制度,了解征地后农户的生活水平、收入状况,评估被征地农户对新生活、新工作的适应程度,以及对征地的满意程度。在评估的基础上,积极应对,对生活、收入水平下降、不适应新生活的农户提供帮助,对不满意的农户进行疏导。

第五,加强调查,根据变化了的现实调整法律法规。随着改革开放和市场经济体制的推进,农户的土地观念、征地意愿等已经发生较大了变化,农民内部的异质性也大大提高,僵化、单一的补偿安置方案可能与农户的需求和意愿南辕北辙。需要根据实际情况及时修改法律法规,通过调查了解农户的意愿,调整补偿方案,为被征地农民提供除补偿款之外更为多元的补偿安置方案选择。
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