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“财产权”是救城市,还是护农村?:谈《土地管理法》修正案草案

2018-12-30 16:09

原作者: 花果山 来自: 人民食物主权
 导语:内需不足的问题,一直在倒逼乡村振兴。8.7亿户籍的村民实现共同富裕,购买力是天文数字,的确可以成为中国经济增长新的引擎,这是中国经济不惧特朗普之处。但前提是必须保障粮食安全,必须保障农村生态环境不断改善和农业生产力的不断进步。


《土地管理法》、《城市房地产管理法》修正案草案 | 图片来源:新华社

12月23日提交的《土地管理法》、《城市房地产管理法》修正案草案,允许农村集体经营性建设用地直接入市交易,不用再通过政府征地。这确实是重大的改革。但是这一重大的改革究竟会带来怎样的社会后果,却是需要深思的问题。媒体及部分经济学家仅仅看到并宣传其“财产权”的积极一面,而无视其可能产生的严重后果。

知识贴

现行的《中华人民共和国土地管理法》于2004年修订。其中并没有“集体经营性建设用地”的提法。

第四十三条规定,农民集体所有的土地中,用于村民住宅建设、兴办乡镇企业、或用于乡(镇)村公共设施和公益事业建设的土地,需要“依法批准”。

同时,第六十三条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

国务院发展研究中心、农村经济研究部部长叶兴庆认为:

根据现行《土地管理法》,农村集体建设用地包括三种类型:

一是村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地;

二是乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地;

三是农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地,也就是农村集体经营性建设用地。

截至2013年底,全国农村集体建设用地面积为3.1亿亩,其中经营性建设用地面积为4200万亩,占农村集体建设用地的13.5%。这4200万亩农村集体经营性建设用地的产权体系如何重构,是社会各方面广泛关注的热门话题。[1]

众所周知,自从1998年以来,土地财政是地方政府的一大特征,它推高了房价,推动了地方GDP的增长,以致掏空了居民收入、绑架了银行,还导致以货币计算的城乡收入差距进一步扩大。这一态势其实一直在持续,各地击鼓传花、乐此不疲,但全面危机的倒计时似乎越来越紧张。

更为严重的是,现在的国际形势发生了重大变化。自从美国特朗普上任一年多以来,中国经济的全球化逐渐面临严峻的贸易壁垒,很多出口导向的中小企业直接破产倒闭,拖累了中国经济。为了解决这一来自贸易、工业和城市的危机,同时实现“房住不炒”,政府不得不采取了政策向内的政策,以图通过开发国内市场来替代国际市场,继续拖动中国经济增长。这是目前乡村振兴和修改《土地管理法》的大背景。

土地财政 | 图片来源:优府网

十九大的乡村振兴战略、生态发展战略直接瞄准了乡村长久的凋敝、混乱、污染,瞄准了过去错误的制度、政策,这没有错,早就该如此。但是修改土地管理法的目的,主要是为了解决城市房价问题和内需不足的问题,说白了就是向农村转嫁城市危机、工业危机,要农村拯救城市、农民拯救工业,这就可能为农村、农民带来灾难性的后果。

一、农村建设用地的性质与城市建设用地完全不同

不管如何定义,农村建设用地都是镶嵌在农村资源和生态环境之中,它必须与周边的生态环境自然衔接、无缝衔接。因此,农村建设用地,包括经营性建设用地天然就具有独特的资源特征、生态特征、环境特征,与城市建设用地根本就不可能是“同地”状态,怎么可能“同地同权”呢?
 
在此基础上的各种经营性基础设施,如厂房、道路、仓库、房舍等,都必须与村庄特殊的自然环境、自然生态不对立、不冲突,不能背离生态发展的整体性原则。比如厂房的建设,不能破坏村庄的自然景观;污水的排放不能污染乡村的水源;地下水的抽取不能对农业、林业产生致命影响;废气的排放不能扼杀乡村的生物多样性,如此等等。
 
而且各个村庄的述求还非常不同。在这种特殊的自然整体性面前,如果政府真的要“一刀切”、强制性搞“同地同权”,并且还奢望建立“城乡统一的建设用地市场”,除了是对农村土地资源、农村生态环境的无知和无视以外,在具体的执行过程中必然会加重乡村生态环境的危机。

农村土地不能入市 | 图片来源:聚土网

从生态发展战略角度,村庄土地资源的整体规划、整体保护、整体恢复才是第一位的工作,而不是“同地同权”,更不是赋予其“更多的财产权”。各个村庄良好的生态环境是中国实现生态发展战略的关键,是一种对全国人民普惠性极强的发展方向,完全可以对任何政策、任何改革“一票否决”。

二、不能滥用“财产权”的概念,夸大其意义

改革开放四十年,中国农村的凋敝是一个公认的事实,城乡二元社会也是公认的事实。但是土地集体所有的非交易特征,某种程度上也在悄悄地拒绝、阻挡城市工商资本、劣质产业对乡村的全面侵略和破坏,这也是中国一个了不起的事实。由此,一些贫困的村民才不至于大量流落城市街头。
 
他们在村里一般有一个破旧的住房,有几亩散乱的薄田,基本的温饱一般没有问题,基本的热量需求能够得到保障。贫困主要表现为货币收入的稀少,以致水电气网等现代性的商品无法获得;也可能表现为贫困人口营养摄入的欠缺,孩子上学也间接受到影响。不过随着农村低保等制度的逐渐完善,农村贫困居民的生活也在逐渐改善。
 
笔者最近在广东云浮农村走访、调查,也观察到了这一特征。村庄里一般也没有豪强、村霸胆敢公然霸占贫困村民的房舍、承包地,所以即使是贫困村民,也能够在凋敝的村庄过一种安宁的贫困生活。这种状态确实保障了贫困村民最基本的生活权益,防止了贫困的继续恶化。这对于身处二元社会中的农民,是不幸中的万幸,是农村社会主义制度在中国现代化、工业化、城市化进程中展现出来的一种制度遗产和优势。
 
为什么要“改”呢?习总书记最近在纪念改革开放四十年的讲话中特别指出:“该改的、能改的我们坚决改,不该改的、不能改的坚决不改”。前一句话容易传播、容易引发亢奋,但后一句话更冷静、更具理性、更有大智慧。因为“不该改的”往往就是国家的基石、农村的基石,这是不能动、不能改的。
 
“财产权”不一定是好东西,也不具备道德的制高点。这一定需要全社会理性的认识。在建国以前,一些贫困的村民被迫“卖妻鬻子”以对付地租、高利贷,事实上就是不得不将老婆、孩子“财产权”化,这非常符合经济学家的憧憬,但导致农民家庭的彻底破产,贫困跌破最基本的社会底线。这是一种旧社会,更是一种恶社会。这就说明有些东西一定是不能交易的,是不能赋予“财产权”的,这是文明社会稳定、和谐、持续的底线。
 
因此,“财产权”这一资本化、市场化的概念不能乱用,必须关在笼子之中。农村的宅基地、建设用地同样如此。农民的宅基地一般是农民的基本住房保障,尤其是真正务农农民的住房保障,不能让其具备“财产权”恰恰就是为了牢固地保障他们的住房权利,以防范外部资本的觊觎、侵犯、掠夺。这与国家法律禁止“卖妻鬻子”是一个道理,都是在维系一个社会和谐的底线。

农村现状 | 图片来源:环球摄影

目前,农村的建设用地,包括经营性建设用地,如厂房、道路、仓库等,也是务农农民、在村村民重要的“就业保障”,意义如同宅基地,同样不能赋予其“财产权”,让资本肆意投机、掠夺。过去的《土地管理法》一直坚守了这一社会主义元素,为大多数地区的农民留下了生活的希望,也为乡村振兴留下了发展的希望。
 
当然,还需要区分“城中村”、“城郊村”和纯农村。在纯农村,农村建设用地的“非财产权”特征需要强化而非削弱,但“城中村”的建设用地,事实上已经与城市建设用地没有区别,可以考虑“财产权”方向的改革。

三、农村经营性建设用地,在性质上为农村“三产融合”奠定了制度基础

农民贫困的一个重要原因是只能获取生产领域的利益,而往往得不到加工、流通领域的利益。乡村振兴战略里提到的“三产融合”为农民走向富裕指明了正确的方向。但是农产品产业链上的加工业、流通业、服务业、旅游业等都需要经营性建设用地。
 
而经营性建设用地是一块非常有限的蛋糕,容许其直接入市,就很容易改变其服务农村、服务农民的性质和方向。大量的工商资本争夺经营性建设用地以谋取资本的利益,在性质上就不会服务于“三产融合”以增加农民收入,而且还会抬高经营性建设用地的价格。如此下去,必然会产生两个恶果:
 
一是各地的经营性建设用地会更加混乱、无序,一个农村建设用地的投机市场会迅速形成。为了获取更多的资本投机利益,乡村的很多土地,包括宅基地和公益性建设用地、甚至耕地,都会巧立名目、先斩后奏竞相演变成为经营性建设用地。村庄的土地规划、土地管理必然就会混乱甚至崩溃,这在暴利明显的村庄尤其会如此。
 
二是地价的飙升将彻底摧毁农民控制的加工业、流通业、旅游业,一些合作社、农业企业和集体经济组织,由于土地成本的上涨而无法经营下去,最后,“三产融合”会成为泡影。务农农民最终被钉死在生产领域,基本无法向二、三产业拓展,贫困很可能会产生固化、蔓延。

四、农民的福利权、保障权要高于“财产权”

中国目前的“二元社会”主要还不是“财产权”的城乡区别,而是“保障权”、“福利权”巨大的城乡区别。比较一下城市和乡村的学校、医院就什么都明白了。因此,以“财产权”灭掉农民的“保障权”、“福利权”十分不可取,完全没有抓住改革的“主要矛盾”。经营性建设用地不仅是乡村生态环境重要的组成部分,也是务农农民重要的“就业保障”。综合来看,它是农村、农民的一种不可分割的保障权、福利权,其产权特征犹如乡村里的学校、医院。
 
在不断分化的村民中,务农农民是政府最应该聚焦、保护和支持的对象。只要是务农农民,经营性建设用地就应该以一种不可交易、不可抵押的方式成为其“保障权”、“福利权”,他们藉此可以规划、改善村庄的生态环境,发展加工业、服务业、旅游业,实现“三产融合”,从而缩小城乡的经济差别。
 
部分村民若要进入城市、改变原有的村民身份,可以带走其动产、不动产(住房的建筑部分,或非宅基部分),但是村庄内的保障性、福利性的资源和资产是整体性、固定性的,不能带走、也不应带走。这种制度安排不仅有利于稳定村庄的农业经济,而且有利于乡村的生态治理;不仅有利于在村务农的村民,其实也有利于外出务工的村民。
 
进城务工、经商的村民,自然已经获得了他自己认为的更好的选择,政府为什么还要“锦上添花”、赋予其宅基地、经营性建设用地的“财产权”、“股权”呢?如果他们市民化失败,完全可以回到村庄,重新融入村庄,分享村庄的保障性权益、福利性权益。
 
只要村庄的整体性生产力得到保护、得到发展,一切问题都会迎刃而解。这才应该是改革的方向。城市的问题需要城市自己去解决,不能甩锅。一些观点认为,集体建设用地入市,可以增加土地供给、有效抑制房价,实现“房住不炒”。这是逻辑、理性的混乱和错误,好比是A欠债,却要B来赔,这不是解决问题的方法。
 
房地产问题的根本原因,是产业政策的错误、财税制度的错误,已经积重难返。目前,城市房地产已经严重过剩、严重泡沫化,卖不出去的空置房加上卖出去却不住的空置房(炒房),已经超过6500万套,以致有学者认为五年不建房都可以保障商品房供给,这才是改革应该突破的堡垒、应该啃的硬骨头。
 
至于内需不足的问题,的确一直在倒逼乡村振兴。8.7亿户籍的村民实现共同富裕,购买力是天文数字,的确可以成为中国经济增长新的引擎,这是中国经济不惧特朗普之处。但前提是必须保障粮食安全,必须保障农村生态环境不断改善和农业生产力的不断进步。

注释:[1] 叶兴庆: 《农村集体产权权利分割问题研究》,中国金融出版社 , 2016年,第47页。
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