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杨团:此集体非彼集体——为社区性、综合性乡村合作组织探路

2017-11-26 18:04

原作者: 杨团 来自: 实验主义治理
食物主权按:本文梳理了农村集体经济制度改革的30余年历史,以“公共性”和“经营性”两方面的强弱界定了具有集体性的农民合作组织形式,辨析了“合作经济”、“集体经济”、“社区合作经济”等相关概念。值得注意的是,作者提出在行政化集体经济(公社集体经济)和公司制或股份合作制集体经济之外的第三条道路:社区性、综合性的乡村合作组织。这类集体经济组织兼具经济性、公益性,“以集体社会资本辖制集体经济资本”,统合乡镇地域内规模化的社会与经济综合发展。作者特别提醒:要始终警惕打着合作经济和集体经济组织改制的旗号实则大行私有化其实的行为,在实践中探索既不依赖行政力量又独立于资本的集体经济形式。


摘要:本文梳理了围绕农村集体经济制度改革的30余年历史,分辨了人民公社集体、股份合作制集体和社区合作集体;合作经济、集体经济、股份经济与社区(社群)经济的不同,提出不宜将适合发达地区的农村集体经济产权制度改革推向全国。本文以蒲韩和金店两地的农民组织为例说明,借鉴东亚综合农协经验和本土经验的社区性、综合性乡村合作组织,是在公社集体制和公司制或股份合作制之外,能激发村庄活力和形成经济社会良性循环的第三条路。

关键词:社区合作组织  东亚综合农协  农村集体经济组织  产权改革 股份合作制

1987年1月,中央政治局发出“将农村改革引向深入”的文件,提出要构建“社区性、综合性”的“乡村合作组织”,30年后,2016年12月29日,中央再次发文“稳步推进农村集体经济产权制度改革”,展示了接续30年前改革的重大信号:一是重视集体经济;二要将集体经营性资产确权到户。

将近40年、跨两代人的农村改革,迄今人们熟知的是包产到户的改革解放了农户让农民家庭经济破土而出的成长史,而不太熟悉的是曾经的人民公社、生产大队、生产队变身为乡、村、组后的集体经济到底怎么样了?夹带在经济改革大潮中的集体经济是不是消亡了?其实,历经坎坷的集体经济并没有全部消亡,而是在不同的历史阶段以不同的方式顽强表现着自己。它的存在,才是中央政府在30年后的今天,针对集体经济出台文件,而且部署未来若干年重大改革的原因。

本文试图通过30年来中国农村集体经济制度改革的实践梳理,引出多年来未解决的问题——它们被村集体股份化、公司化以及似乎只有“脱农入城”才是实现现代化出路的倾向或舆论淡化、掩盖了,探讨在人民公社集体制和村庄股份合作制或公司制之外,有没有第三条路?也就是说,面对广大乡村地域,既要维护社区集体公共资产又要实现农民收益分配权利;既要个人利益又要实现个人与集体的合作;既要经济增收也要社会服务;既要搞活机制又要合乎法理等等这些合理内核,能否以一个更有突破性的思想和承载它的组织框架兼收并蓄,唤醒正在衰败或消逝的村庄,让其再次充满生机和活力。

本文探索的这条路,尽管目前走的人很少,但已经成了路。若能得到政府和社会的理解、关注、重视和支持,相信对于破解诸多难题,联合各方力量,达到农民和集体共富、实现城乡互补共荣等多目标都是完全可能的。

一、历史的回顾

1、农村政策的演进

上世纪70年代末期启动的农村改革,是伟大的历史变革。在政治上取消了人民公社“政社合一”体制,改为“政社分设”,在经济上取消了剥夺农户个体生产经营权利“归大堆”式的集体经济,开始设立“统分结合、双层经营”的崭新制度。这一新制度的设想不是改革前提出的,而是在实践中逐步形成的。

自1982年后,中央开创了5年内连发5个一号文件推动农村改革的局面。在分户经营成为主体经营形式之后,政策界和理论界就一直争论是实行土地私有、还是在土地公有制基础上做联产承包、双层经营?后者的主张占了上风,才有了5个1号文件。可见,这5个1号文件就是心中有集体但要改革旧集体的文件。为纠正农村改革就是“土地还家,分田单干”的误解,中央先是在1982年提出“联产承包制的运营,可以恰当地协调集体利益与个人利益,并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”,“宜统则统,宜分则分,通过承包把统和分协调起来;又在1983年将统分结合明确为是一种经营方式,“这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性”,“在这种经营方式下,分户承包的家庭经营只不过是合作经济中的一个经营层次。”而作为合作经济的集体统一经营层次之所以必须存在,是要承担“一家一户办不好或不好办的事。”到1991年,十三届八中全会决议更加明确地将统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,直至1999年写入宪法【1】。

在人民公社体制实行“政社分开”后,原来的“社”即承担集体经济功能的乡、村组织还要不要,如何改革?针对这个问题,中央在1983年就提出“人民公社原来的基本核算单位即生产队和生产大队,在实行联产承包以后,……它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济”,而且为了“管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产,为社员提供各种服务,……这种地区性合作经济组织是必要的。其名称、规模、和管理机构的设置由群众民主决定。”1984年再次提出:“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织,可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)范围设置,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。”1987年进一步提出,这种地区性合作经济组织就是“主要是围绕公有土地形成”的“乡、村合作组织”,它“与专业合作社不同,具有社区性、综合性的特点。”组织的基本职能是“生产服务、管理协调、资产积累和资源开发”。

可见,当时的指导思想,是要将对人民公社“政社分开”后的“社”改造成一个新型的乡村合作组织。它是地区性或社区性的,是综合性的,既能承担集体土地所有和承包发包的土地经营,各类公共资产和资源的管理和开发,又能为农户提供生产、生活中“办不好或不好办的事”的服务。它的性质是“个人与个人、个人与集体”之间的合作经济,由此区别于将全村、全乡的农民视为同一个经济主体的公社集体经济。这样的社区性、综合性的乡村合作组织,就是中国农村实现“统分结合、双层经营”基本制度的组织载体。

 “统分结合、双层经营”体制的制度建设表述在十三届八中全会时达到最高峰,但其后就走下坡路。及至今日,这个制度也未能建立起来,被称为“完成了一半的改革”。尽管文件“有了概括性的规定”,但是”没有出台相关法律”,“使得乡村合作经济组织的地位和基本内外关系一直处于一种模糊状态”(张路雄 2012:78-110)。

2、集体经济的兴起和衰落

到1984年末,各地设立乡人民政府的工作全部完成,“政”分出来了,而原公社控制的集体经济在“社队企业”向“乡镇企业”迅速发展的过程中,以“政企合办”的新方式继续“政社合一”,乡镇企业成了乡政府的钱袋子(温铁军,2009),自然不会再设立“地区性合作经济组织”。村组也通过大办乡镇企业让集体经济获得前所未有的大发展,并支持了村组的公共事务。乡、村两级的“社”都难以分设了。

当时的乡镇企业完全不是政府刻意扶持的,而是顺其农村和农民需要自然发展的产物,连邓小平都直呼“没想到”。源自社(乡)队(村)企业的乡镇企业,抓住城市企业还未醒过来、改革尚未启动的机会,先行一步,大办乡村工业,为农民也为集体找到了农业之外的增收出路。

它的突出作用,一是吸纳了大量农村剩余劳动力,2000年在我国乡镇企业就业的职工已经达到12819万人,比1980年增加了近1亿人。(杨晓光、樊杰 2008)二是实现了农民、村集体、乡财政统统增收,改善了乡村福利。三是支持了中国改革早中期的高速经济增长【2】。

可是,90年代中期以后,乡镇企业开始走下坡路。这固然有历史原因,城市经济改革加快,乡镇企业的各种粗陋统统显现出来,不过,当时政府要求的改制才是让其遭灭顶之灾的根子。温铁军解析当时苏南地区的改制时说:“1988—1989年和1993—1994年两次宏观经济周期性危机爆发、国家应对政策调整,连续遭遇通胀和紧缩的地方政府预算软约束却把开支刚性直接向企业转嫁,造成乡村两级总公司【3】的‘债务’危机。遂在‘地方政府甩包袱’的政策推动下,发生乡镇企业大规模改制”(温铁军,2012)。改制就是从集体企业改制为私营个体企业。以1995年为分水岭,1995年之前.乡镇集体企业的增长速度一直高于私营个体企业的增长速度,之后就开始下降。从1995年到2000年,从业人数比从47.12%下降到29.9%;营业收入比从54.1%下降到34.2%,利润比从46.05%下降到29.47%(杨晓光、樊杰2008)。改制的重点是被农业部称为“社会主义劳动群众集体所有制经济”的股份合作企业(农业部,1990)【4】。而文件规定,两、三个人就可组成股份合作企业,结果,集体企业大部分半送半卖给了私人、个体(秦晖,2006)。可见,改制中确有意识形态原因。即认为资产由集体拥有就是不清楚的,产权只有归属个人,按股拥有才能清晰。从“要创造出一个新型的乡村集体组织”这一改革初衷的角度看,这次改制的负面影响深远。尤其大面积推行改制后,乡村集体企业基本私有化了,乡村公共开支来自本土集体经济的链条被切断了,侥幸留存下来的乡村企业也脱离了过去替政府承担的“以工补农”和解决农村就业的职能。

在乡镇集体企业改制之后,乡村集体经济又遭受两次打击,一是延长承包期,这削弱了集体对于土地的调剂和管理权力,加之在第二轮土地承包中,大部分地方取消了集体留存的机动地,全国村集体经济组织基本上没有了收入。二是在农业税取消后,连同农业税一起收缴的村集体提留也被取消了。

国家取消农业税本是重大惠民政策,但在取消乡统筹同时将村集体提留也一并取消,这不但消除了农民对村社集体应尽的义务,还导致因乡镇企业改制失去经济功能的村集体更加彻底地退出村庄公共事务。农户不得不“户自为战”、孤立面对生产生活中所有“办不好和不好办的事”。正因为如此,农户称分田到户后为“第一次单干以来”,称取消农业税改革后为“第二次单干以来”。(贺雪峰 2012:11)第一次单干以来,村社集体在共同生产事务上还有一定的统筹能力,第二次单干以来,这个统筹能力就彻底丧失了。

曾当过乡镇党委书记,最先喊出“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的三农专家李昌平针对税费改革提出:“农民种地一定要交费”,否则,“村集体所有者的权益如何体现?”如何“通过补偿摆平占地不平衡导致的不合理”?如何“给予村委会”这个村民自治组织“必要的财政基础”?村集体经济组织“何来为村民提供各种公共服务的资源”?(李昌平 2004)。

在传统集体经济衰落的同时,股份合作制兴起,甚至几乎成了农村新集体经济的代名词。股份合作制早期是乡镇企业转制后一种类似个人合伙的经济形式。村集体最先试验股份合作制的是先期卷入城市化、工业化浪潮的沿海地区。随着城市的发展,人地矛盾突出,传统的土地种植已无法进行,征地越来越多,征地补偿款等新项目让集体资金积累增加。这笔因农村城市化而得来的资金如何分配?老方式引起诸多纠纷。群众称集体资产是“干部资产”,“玻璃箱子,看得见摸不着”,表面人人有份实际人人无份。为顺应民意,改革一开始就以第二次分配即解决村级集体福利分配的需要为目标,以折股量化为手段,以成立股份合作社为改制最终结果。广东省动作最快,1990年5月、8月连续出台规定【5】,接着浙江、上海和江苏等地在少数经济发展条件较好的村以建立股份合作社、股份公司等形式,对集体经济组织产权改革进行探索(许承光 2002;倪冰莉2014),再后,股份合作制成为农村集体经济组织改革的路径依赖。

回顾这一阶段,我们应当承认:后人民公社时期的乡村集体经济既展示了因管理机制不健全而积累的致命的内在矛盾如“产权不清”,又展示了能够自发创造令世人震惊的乡镇企业奇迹的一种优势与生命力,而“政社分开”的“社”一直找不准实现形式,先是乡镇企业与村集体合一搞生产经营,后是集体性股份合作社或股份公司撇开生产转而从分配入手清晰化产权。情况纵横交错,改革路向不明。我们还应当承认:一旦集体经济被削弱或被分解、隔离在乡村事物之外,一旦失去经济来源,乡村就会陷入处处掣肘的困境。

3、本世纪以来的农村

由于改制后的乡镇企业吸纳农村劳动力的能力下降,农民更多进入城市打工。2016年末农民工总量2.8亿人,其中1.7亿人外出务工。进入21世纪,城镇化进程加快,城郊和市镇周边的大量耕地转为建设用地,资本下乡,城乡经济发展差距快速拉大,与此同时,农村基层财政也越来越窘迫。农村的状况越来越差。

2007年《农民专业合作社法》【6】正式颁布实施,提出解决"分"有余,"统"不足,“小生产"与"大市场"脱节的问题,就是要加强新型农业社会化服务体系以强化"统"的功能,以各种新型主体实现"集体统一服务"的功能(宋洪远 2010;陈锡文 2013)。但是,1987年提出的“统”是集体经济组织统一经营的统,是“一串葡萄”的统;而专业合作社时期提出的农业社会化服务体系的“统”只能是“一袋土豆”的统,内涵大不一样【7】。

一开始,专业社的设立不太顺利,经政府行政手段推动,将成立合作社的数量纳入年度工作考核,才有了迅速增长。2009年20多万家,2013年中就达到82.8万家,占农户总数的25.2%,到2016年11月底,已高达177.4万家,占农户总数的43.5%。(农业部 2016)不过,大部分合作社人数很少,规模很小,社均成员只有61户。更严重的是,相当部分的合作社是“空壳社”,即合作社只挂名,不运作。据一些地方的调查,空壳社占到总量的30-40%【8】。

在运作的合作社中,不少由外来资本的农业公司操纵,农民社员基本上没有发言权(郑丹、王伟,2011),更有资本和部门与大农联合,强势主体“利益共谋”形成合作社。这种大农主导的合作社在部门、资本与小农中间增加了一个类似于合伙制企业的中间商,购农资低买高卖,卖产品低收高出,对内“大农吃小农”,对外交易成本的节约也止于汇集社员的购销需求,而真正得到垄断收益的是资本和大农(温铁军 2013)。这类合作社与市场股份制企业无甚区别,内部治理是大股东控制。这种变异现象甚至成了“中国农民合作社发展初级阶段的突出特征”(苑鹏 2013)。

2008年以后,中央加大了倡导土地流转的政策力度,意在解决耕地撂荒和提高土地利用效率。之前的流转主要在农户之间,之后政策给企业创造了整片租用土地建立规模化现代农业的机会。但受益者是企业,农民得益有限。且实现土地规模经营的企业绝大部分是靠政府行政干预实现的,农民并非完全自愿。现在看来,原想以土地流转政策破解农业效率问题,却陷入更为复杂的部门、资本、大农、小农、村集体相互博弈的陷阱。更出乎意料的,是很短时期公司制农业企业就快速崛起、成为中国农业规模经营和现代农业的主体,这在全球农业大国中是“独有的现象”【9】。

4、小结

今天看来,农村改革走到现在,道路曲折,不以人的意志为转移。历史记载了很多有名和无名者们集体性的创新努力,也记载了很多无奈、很多惋惜。

尤其现在国家经济发展翻天覆地,农村的变化却让人难过。农民的经济收入是有提高,但是农村的社会,村庄到哪里去了?大批农民外出打工,大量村庄成了空心村和空壳村,土地抛荒,集体无能为力,农民说,“外头捡到梁上草,家里丢了老母鸡”。

为什么中央一再强调的“统分结合、双层经营”体制在实践中不但没能贯彻,反而被不少人认为是掩盖单干的遮羞布?为什么专业合作社大比例是空壳社,好的社也是企业翻牌社?为什么一谈合作就只是经济合作?为什么一改造集体组织就走向股份制合作社?为什么“政社分设”一到村庄就贯彻不下去?

看来,30多年的农村改革路就像打钟摆,在传统和现实之间,集体和个体之间,行政和市场之间不停地摇晃,没有找到相对稳定的中间位置。

与一些人看法不同,笔者认为,“统分结合、双层经营”的集体经济体制当年并非没有成功的可能,失败在于功亏一篑。这一篑不是别的,就是没能在当时就将已经认定的双层体制的组织载体——社区性、综合性的乡村合作组织,采取上下结合、政府推动的方式真正建立起来。哪怕粗糙,有个框架就好改进,但没了框架,后来就一风吹了。今天看来,这真是错过了建立新型集体即农村社区合作组织的最好时机。

说到底,核心问题就是,真正适应中国农业、农村、农民需要的,能够获得农民真心信赖的姓农、为农的集体组织究竟长什么样?为了农村的繁荣和农民的利益,农村集体经济组织到底是走向合作社、股份公司还是其他的什么方式?

二、具有集体性的农民合作组织形式

1、超级村庄

中国社科院社会学所研究员折晓叶,曾自上个世纪80年代起就开始研究依靠村集体力量,以村社合一为组织形态,自主发展的这一类村庄,并且将其命名为“超级村庄” (折晓叶,1997)。老牌超级村庄只有1000多个,占当时68万个村庄的万分之三。这些村都属于没有分田到户、坚持生产大队式的一个集体经营层次的方式。最有名的是华西村。该村早在20世纪60年代就办起了社队企业,农村改革中没有包产到户而是继续集体统一经营,主要依靠乡镇工业致富,村集体变身为社企合一的股份公司。

在工业化、城市化进程中,又出现了一批新的超级村庄。他们大都地处市郊,因土地增值、盖房出租、经营非农产业有了大额资产收入,农民得到较多分红,集体也有积累,这些村庄全国约有7000到1万个【10】。

地处贫困地区的贵州安顺的塘约村是其中最不同凡响的一个。他们在2014年洪灾后,由带头人左文学组织起了全体村民加入、村社合一的集体合作社,对全村土地、林地、集体建设用地、宅基地、小型水利、集体财产等七权确权,将土地流转回村,统一经营,并分专业以不同形式组织各种非农产业项目和实施政府扶贫项目。三年来该村人均纯收入提高了一倍多,摘掉了贫困村的帽子,村集体存款增长了50倍,不仅吸引了外出务工人员返乡就业,还吸引了周边的村庄愿意联合起来走合作之路,确实展示了村集体将农民组织起来的力量(王宏甲 2016;贵州日报,2017)。

2、股份合作制

这条路的改革尝试,源自1987年。

当时,联产承包责任制红利释放已经基本用尽,农业生产和农民收益又陷入连续停滞不前状态,急于寻找新的改革突破口。而人民公社改制后的生产大队、生产队集体经济组织的重建,就被提上日程。最早的试验,是在1987年成立的国家级农村改革试验区“合作经济组织与基本经营制度建设”项目下展开的。它以“清理集体财产、明晰产权、促进公共积累”为切入点,重在“搭建县、乡、村的合作经济组织网络”,但却未能取得明显效果。反倒是同期自发改革的广州天河、深圳横岗等地改出了名堂。(苑鹏  2008)

究其原因,在于前者想要从产权入手解决“统”的组织建立问题,而后者直接对准利益分配目标。后者创造的将集体经营性净资产折股量化,设置股权,建立以资产为纽带、村民为股东、按资产分红的股份合作社或社区股份经济合作社或有限责任公司的方式,就是为将村集体名下的财产收益规范地分配给村民。产权量化作为集体财产收益的一种福利分配技术可行,不过用它来搭建组织却难以行得通。

3、蒲韩方式

山西省运城地区永济市蒲韩乡村社区是一个由农民自发组织、规模最大、时间最长(19年),最符合1987年中央提出“社区性、综合性”的“乡村合作组织”。它覆盖蒲州、韩阳两镇24个行政村、43个自然村,6700户、2万多人口。2004年,在永济市委市政府支持下在市民政局正式登记注册为“蒲韩农民协会”;2007年,按照政府兴办农民专业合作社的要求,将会员组合成18家合作社和一个有机种植联合社,农民协会也变更为蒲州镇果品协会。不过,他们一直没有打乱2004年登记时的农民协会的核算体制和组织方式,且在原组织基础上,以有机联合社为依托创建资金互助部、城乡互助中心、农民技术学校、红娘手工艺中心、青年有机农场、高龄老年人照顾中心、蒙学堂等各类经济、社会组织,形成了多目标、多功能的综合农协范式的组织网络,并按照所在乡镇的地名,取名为“蒲韩乡村社区”(当地人仍称协会)(杨团、石远成  2014)。

经多年探索,蒲韩乡村社区在曾经的村小女教师、带头人郑冰的带领下,走出了一条完全依靠农民自组织的可持续发展之路。2016年销售收入超过7000万元,净盈利超过300万元。自2012年起,3865户骨干农户连续5年、每年在农业上的增收幅度都达10%以上。

这些业绩是协会总干事团队带队做出来的。该团队的总干事先由协会理事长郑冰兼,2017年初,郑冰将总干事职务交给了30多岁的妇女卫淑丰。总干事带领了共113人的职业团队主要由当地村民组成,永济和运城的城市青年也有20多人参加。其中大中专学生占比达70%多,平均年龄不足30岁,是一支本土化、年轻化、专业化的队伍。他们全体拿工资,经费完全来自协会为农民服务的收入。“攒人不攒钱”、“从小事做起”、“学习就是生产力”成为这支团队成长的座右铭。自2012年始,这里成为非营利社会组织——北京农禾之家咨询服务中心贯彻“禾力计划”的农民培训基地,为全国培训了几百名禾力乡村社区工作者和几十名禾力乡土培训师(孙炳耀  2016:277-286)。

这个组织的基本特点,是千方百计满足农民的真正需求,围绕需求做综合服务。

农民卖农产品最难,他们就在农产品流通上下功夫,目前形成的三条通路基本解决了农产品销售难的问题。一是城乡互动中心和消费合作社。他们在永济市(县)和运城市(地级市)发展了8000多户城市居民成为消费合作社的社员,为这些社员提供的各类农产品就占到农产品销售总量的约20%。二是将18名男青年培育成协会的组织化经纪人,专门与市场打交道、签订单,同时,也打入县城和地市的超市。三是将生产者的农户也视为消费者,进行农产品内部市场的互换。在玉米外部市场价格低迷时,他们通过内部市场,将种植户的玉米卖给农协内部的养殖户,实现了保价流通。

围绕农民贷款难、不方便的问题,协会建立了资金信用部,而且将以往专事信贷的岗位改革成辅导员岗的业务。辅导员岗负责农户信息调查沟通、业务辅导、团购物资收发等工作,是一个将所有与农户面对面直接沟通的协会业务工作全都整合起来的基础岗位。协会共18个综合业务辅导员,每人至少包干200户,天天下户了解农民对9项业务的需要,建立农户家庭动态档案,并与协会各部门进行信息连接。通过这个真正与农民紧密连接的制度,为小额贷款、农产品销售、老幼服务等奠定了最厚实的基础。目前,每年的贷款余额达两千多万且没有一笔坏账,合作金融不仅满足了小农户贷款需求,也给协会带来了一定的经济收益。(王小鲁、姜斯栋、崔鹤鸣  2015:285-306)

围绕农食品安全和农技推广的需要,协会先是做青年农场、农技学校、城乡互助中心,2017年又设立生态大树3年计划,尝试将城市居民与乡村的土地和生态更紧密联系的新方式。

围绕农户家庭老幼照顾的需要,协会为75岁以上老人设立不倒翁学堂、为2岁以上学龄前儿童设立蒙学堂、为小学和初中儿童设立夏令营,还有母婴健康、环境整治、红白喜事等多项社会服务项目。其中一老一小的项目已经推广到十多个村。为适应运城地区其他县的村委会的要求,正在将社区为老服务项目推广至外县的25个村。协会还发动各村村民成立了以妇女为主的多支志愿者队伍,形成尊老爱幼、邻里和睦的社区志愿文化,推动了邻里之间、村庄之间、村民和外来者之间的信任机制的建立,让和谐乡村充满了生机与活力。(杨团  2015)

显然,这个地处我国中部的普通乡村,以自组织的社区合作集体不仅维护了小农利益,还为解决乡村当下诸如生态安全、农食品安全、社区服务、社区治理乃至就业等多目标复杂问题探了路。

笔者认为,蒲韩方式还为我国乡镇级改革提供了经验。当前我国大多数乡政府已经演变为乡公所,除了行政职能,为农服务职能所剩无几,财政体系无法养活乡一级为农服务的大量事业人员。建在乡镇地域的蒲韩协会,用经济收入支付了协会任用的民办事业人员的工资,担当了本由政府担当的农技推广、社区服务等职能,这证明综合性的农民合作组织在为农服务的同时,也可为政府乡镇行政职能改革提供服务。

4、金店方式

河北内丘县金店镇新农协是目标直接对准社区性、综合性的乡村合作组织的一个试点。从试点正式开始算起,迄今不过17个月。试点的目标组织——金店镇新农村综合发展合作协会成立刚满一年。该试点的目的,是将基层供销社改造成集生产、金融、供销、推广等多项服务于一体的乡镇全体农民参与的社区合作组织。它既是为深化供销社体系改革探路,更是为破解“统”的难题探路。

试点是在地方政府和供销社体系主导下,遵照中央2015年11号文件精神,将乡镇基层供销社改革成为“姓农”、“为农”、“务农”的综合性合作组织。中国社科院社会政策研究中心与北京农禾之家咨询服务中心共组的试点研究组(简称研究组)负责方案和制度设计,以及全程跟踪、协助和指导。并与河北省供销社共同选择了河北省内丘县供销社和下辖的金店镇供销社作为试点单位。试点方案中,将这个新型社区合作组织命名为金店镇新农村综合发展合作协会。2016年4月8日,该协会正式成立,并在县民政局登记注册为社团法人。法人章程规定内部可设立信用部、可自办加工事业等多条经济条款,为探索新型的社区合作组织争取了政策空间。(杨团等 2016:3-39)

新农协成立一年间,一是把农民比较有效地组织起来了。所覆盖的全镇33个村,自愿参加新农协的农户已达六成,5 千多户,其中6个试点村的约2千多户几乎全体入会。

二是逐渐彰显了为农民服务的综合平台作用。新农协从日用品团购、玉米种籽、化肥团购起步,逐步向生产生活的深层次拓展,农技培训、撒药服务、玩具加工、汽车保险等等,每笔经济服务都为农民带来了经济实惠。还举办年节联欢会、各种赛事、禾趣冬令营、夏令营、五点钟课堂、老年日间活动。与大垒东村委会共建“金店美农空间”,为农民带来了不输于城市的多功能活动场地。这些生产生活服务对农民很有吸引力。众多农户参与的集聚效应和规模效应增大了新农协的话语权,建设银行、中国旅行社、中石油、省农资企业纷纷与新农协对接,探讨合作。

三是组织体制和机制初步形成。新农协通过民主选举产生了由农民组成新农协理、监事会。以选聘分开为原则,聘任了县供销社副主任吴庆丰做总干事,形成理事长、监事长、总干事三巨头的新农协领导核心。总干事选择了一批农村妇女任村组织员,组成了一支既有农民又有供销社员工、全职与兼职混合的总干事团队。村组织员通过组织村内的舞蹈队、健身队发现骨干成立了多支志愿者服务队。村乡都有了以妇女为主的农民积极分子队伍,她们开始自主地组织各种经济、社会、文化活动。

这支既有经营经验、又善于和农民打交道的新型的骨干队伍,让在供销系统工作了30年,直接策划和指导、跟进新农协试点的河北省供销社副主任郭志江很感慨:“我做了这么多的基层试验和试点,感到最能体现供销社服务宗旨就是金店镇新农协。”农民为主的总干事团队,“完全颠覆了传统的乡镇供销社就是员工队伍的概念。这让我对未来供销社改革有最大的信心。”【11】

新农协试点给供销社改革开了一扇窗,让供销社贯彻中央11号文件有了抓手。改变了供销社的思想和业务,更重塑了供销社的群众基础。过去的供销社与农民之间只有买卖关系,没有情感联接和共同利益的联接。现在姓农为农的服务让供销社得到了农民群众的好评。县供销社看到试点的意义和发展中的新气象,倾体系之力支持新农协并担任新农协社团登记的业务主管单位,并将金店镇供销社人员、资产与金店镇“新农协”融合,朝向新农协嵌入基层社的目标前进,形成乡镇一级以“新农协”为核心的供销社系统的综合服务体系。(杨团2016:3-39)

这样的供销社/新农协成为党和政府联系农民、服务农民的重要载体和抓手,得到党委政府的重视和支持。内丘县委书记张辉说:“谁为农民办事,我就为他办事。”过去供销社埋怨政府,认为“政府不为供销社搭台,我们怎能为农民搭台”,现在这个逻辑颠倒过来了。供销社为农民搭平台,政府就为供销社搭平台了【12】。2017年3月,邢台市委、市政府发文要求在全市12个县推广金店镇新农协,每个县至少拿出一个乡做新农协试点。他们认为,新农协“顺应了新时期农村经济社会发展的需要”,“体现了政府管理职能,但是没有行政命令”,“兼顾了协会、政府、农民三方的利益。”【13】

比较蒲韩乡村社区和金店的做法,尽管方式不同,基本思路是类似的:都是建在乡镇地域、广泛覆盖当地农民的综合性农民合作组织;都以权能分立为组织原则,建立了得力的总干事团队;都用经济服务和经营收入“养”团队,走自负盈亏的路;都因“姓农”、“为农”、“务农”得到农民群众的信任和欢迎。而两地最大的区别,在于自发还是政府主导。蒲韩完全是农民自发组织起来的,得到当时县委书记的支持。但是党政一换届就发生支持断裂。这个组织越是得到农民的欢迎,有的地方政府官员就越难坐得住,一有风吹草动就怀疑农民组织出问题。这导致完全不输于日韩台农协的中国大陆最优秀的农民合作组织,无法彰显其道路探索的重大价值。

研究组恰恰看到了蒲韩方式在中国制度环境下难以避免的缺陷,从而努力寻找政府愿意主导,有行政部门愿意主办的试点场域。期冀通过政府支持下的试点实践,为中国探索出一条社区合作性质的集体组织的可行道路。金店新农协试点不仅借鉴了东亚农协(农会)经验,更吸收了本土的蒲韩经验。研究组多次请蒲韩社区接待金店试点组的供销社干部和新农协组织员、志愿者,力促蒲韩经验嫁接到金店,这成为推动金店新农协快速成长的一条经验。

三、关于农村集体和集体经济组织的分析

1、四种集体类型

笔者以为,以“公共性”为纵轴,“经营性”为横轴,可将农民集体组织划分为四种类型。其中的“公共性”,指集体组织举办经济、社会、文化事业以解决“一家一户办不好或不好办的事”的程度;“经营性”,指的是为实现公共性采取的市场的、半市场的、公益慈善的等多种经营方式组合的有效程度。如下图:


第一种:人民公社制集体

它的“公共性”强,“经营性”弱到几近于无。第一,集体所有制即生产资料归集体所有。它是公有制的初级形式。第二,公有制的实现形式是单一的。在生产资料归属【14】既定的条件下, 其实现形式即经营方式、组织方式、分配方式等等都是单一的,表现为集体占有、集中经营、集中生产、集中分配(崔朝栋 1999;李玉堂 1999)。

第二种:村庄自治集体

它的“公共性”和“经营性”都比较弱。我国目前大部分村庄属于这一类。尽管有了宪法规定的村委会,尽管在免除农业税后大部分省份都给村两委的干部发了月津贴。但是一无资金二无能人,大部分村庄的村委会处于散漫状态,能人都进城打工了。甚至有相当一些村多年选不出村干部,因为无人肯干。村委干部在市场大潮下成了鸡肋。

10多年前国家启动大学生村官计划,用意是要加强农村基层组织力量,但是未能对改变现状起作用,反而还要花气力解决这批青年再就业的问题。弱村庄的典型特征就是“户自为战”。每家每户自顾自,甚至连几户的合作社都组织不起来。有点劳动能力的都外出打工了。所以,越是弱村,留守老人和儿童越多。反过来也成立,凡是留守老人和儿童多的村,就是弱村。

第三种:股份合作制集体

它是村自治集体以股份设置强化了“经营性”而“公共性”并未上升的一类集体。其特征是利用股份制的激励作用推动资产、资源的经济开发。这是一类性质最接近公司的集体经济。

出现这种“近公司性质”,大都因为这些村庄身陷城市或近城市范围的发展,并非属于纯农区的发展范围。它们从事的主业不是农业而是第二、第三产业。村庄城市化产生的地租涨价之巨大利益,将这些村集体和“新市民”卷进与城市及其资本争夺地租权利的博弈。如前所述,股份合作制集体是由人民公社制集体【15】改制形成的,从宏观历史看,这类改制似乎成了原在乡的农民“脱农入城”转化进程中的第一阶段。该阶段的主要矛盾是城市化了的原村庄所获红利如何分配:即农民要以土地的集体产权与城市及其资本分享红利,同时又要明确个体在集体红利中的收益权利。

所以,此时的村集体成了因“脱农入城”而失地的农民的靠山。因而,将承包地折股、作为分配征地补偿费的计算工具;成立集体股份合作社,以取得在市场中与政府和开发商平等谈判的地位和权利,落实农民对集体资产的收益权;外出打工农民要求“带着集体资产分配权进城”,等等这些都可理解为城市化进程中农民和村集体共同创造的自我保护机制【16】。显然,股份合作制集体的产生缘由和实际效果已经超出了人民公社集体制改制的范畴。

笔者以为,从组织社会学的视角看,这类改制后的股份合作制集体,实质上已经变性为兼有经济性、行政性和社会性的企业;村民从“姓农”、“务农”变为企业持股员工;村庄原有的基于血缘、地缘的人际关系改变为业缘关系。社会学称这种关系是从首属关系转变为次属关系。当这种转变不是基于渐变而是一刀割断时,这个组织的内外环境和规则、规范的变化之巨是超乎想象的。尤其是当土地的城镇化置换了村集体原有的资本,对劳动呈现挤出效应时,村干部自然要以“村集体”为旗号,在城和乡两头的政策上争利。村民也必定进入和村干部绑在一起。多方博弈,规则不一,也难于统一,不按规则出牌也难以监督、无之奈何,致使最终结果总是倒向力量最强的一方,而且无论哪一方获胜,都与政策的最初目标相背离。

第四种:社区合作制集体。这是兼顾“公共性”和“经营性”的集体。既不同于公社制集体,也不同于股份合作制集体。它既有“社”又有“区”的概念,而且还都是源自血缘、地缘的自然生成物。“社”的概念指的是社群,社群是指“基于强烈的人际互动关系构成的相互信任的一个群体在发展中的经济体里,典型地表现为通过血缘和地域性姻亲关系捆在一起的群落和村庄。”(Y.Hayami 2004)"区"的概念是指一定的地域范围。社区就是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体,由费孝通从英文单词"Community"翻译而来【17】。

其实,1978年改革之前的生产大队、生产队,尽管有很强的行政控制,但还存在有丰厚的人际关系土壤,人与人之间有相互信任。历经30多年改革后,现在绝大多数村庄的自然化机制已不复存在,利益的计算和博弈让信任荡然无存。农村出现真空,基层组织,无论村两委还是股份制合作社(集体经济组织),都更像是政府行政机构或政商合体的延伸。“没有一个组织能够实事求是地整合农民的利益并代表农民的利益,也没有一个组织能够为农民提供必要的服务。”(于建嵘 2004)村社传统消失了,乡里空间萎缩了,“通过紧密的个人关系和相互信任来引导成员进行自愿合作”的社区性农民合作组织变得十分罕见,社会被“通过基于价格信号的竞争来协调逐利个体”的公司组织、“通过政府命令来强制人们调整资源配置”的行政组织(Y.Hayami 2004)占据了绝大部分空间。在这种内外环境下,农民谁也不相信了,生怕自己会吃亏,因而无论什么资产,只有分到手才是真实的。这就是本文所列举的第二类,村庄自治集体、乃至第三类股份合作制集体的现状。

本文使用社区合作制集体,尤为突出社群的概念,是想通过词汇搭起对于集体和集体经济、集体经济组织等一组概念进行讨论和辨析的桥梁,是想表达同为集体、但此集体非彼集体,不仅股份合作制集体不同于公社制集体,社区合作制集体虽有股份存在但并非是股份制组织,其公共性和经营性双强的性质,使其明显不同于股份合作制集体和公社制集体。

社区合作制集体重在“社”,重在人,重在一定地域内的人群以什么样的组织实现互联互信的人际关系,从而实现个人利益和集体利益的双赢,即“义利并举”。其实村社这个词将社放在村的后面,更加突出的是“社”,它较之今天行政化的社区更能体现"Community"的本义。总之,一旦缺少了互信带来的紧密的人际关系,村庄就名存实亡了。目前,有村集体但是无村庄,人还在村不在的境况比比皆是。

从这个角度,我们看到了蒲韩和金店真正与众不同的最重要的意义:在当代中国农民再度组织起来的伟大进程中,他们恰恰在最重要、最困难的环节——重建信任上作出了非凡贡献。我们认为,除了极为个别的条件特殊地方,没有艰苦的、持之以恒的工作,无论怎样的利益机制设计、无论怎样的政策优惠,都不能变成农民之间的信任,都不能建立和可持续拥有集体社会资本。而这才是一个社区内部农民合作的真正基础,然而它已经被毁坏多年了。

蒲韩和金店是笔者认为最具备社区合作制集体内涵的典型。它们与超级村庄包括塘约的明显不同恰恰不在于经济性质,而在于社会信任的恢复和弘扬。它们是“基于强烈的人际互动关系构成的相互信任”的社群。农户对这个组织有拥有感,自认为是其中的一员,从而愿意为它做事,听从它的召唤。社群内的社会信任建立了,被社会所承认的合法性机制也就培育起来了。而当这样的社区合作集体与大多数农民群众建立了紧密连接,集体社会资本增长了,政府的政策实施,合作社、种田大户、涉农企业的作用发挥就有了社会基础,这就为国家与社会合作开辟为农服务的乡镇地域整合性平台、形成乡村新的社会基础结构和市场格局创造了可能。

那么,超级村庄是不是社区合作制集体呢?老超级村庄源自生产大队集体,其发展有其合理的出发点。他们对公社制集体有所扬弃也有所继承,尤其以改善了的村社合一体制同时加强经营性和公共性是其共同特征。对他们需要做分类比较和历史分析。他们中的大多数采取土地统一经营方式,针对不同专业选用不同的经营方式,包括公司的方式,形成以集体统一经营为主的多层经营体制。不过,在民主参与民主管理,发挥农民的内生动力上,处理农户之间、领导者与农户之间的关系上、与外来人口的合作与融合上,倡导村庄伦理道德和发掘本地多样性文化上,其不足比较明显。例如他们常被人斥为“暴发户”,就是问题的表现之一。而新超级村庄大都没有历史包袱,也没有家底,是在近年并非对集体有利的大环境下,依靠好带头人、在党和政府的帮扶下冲出来的。塘约村就是一例。尽管还有不完善,例如集体社会资本的建设尚无明确意识、村级规模效率不足等等。不过,它的确揭示了一种可能:只要以适当的方式将分散的小农组织起来,在不长的时间内,就能改变乡村的面貌。我们所以将塘约归入新超级村庄,是因为村社合一的集体经济组织在农民再组织化中起到了重要作用。

这些新老超级村庄何以走向以集体社会资本而不是“天赋地权”或“天赋资产”为“基体”【18】的社区合作制集体,还要进一步探索。

2、合作经济、集体经济和股份经济

这三个概念经常被混淆。下文从股份分类开始试图做一厘清。

股份可以分为三种。

投资股。这是以营利为目的,股票最好能上市,通过交易市场让股票升值以获得超值的额外利润。

出资股。这是合作组织成员以出资作为自己参与合作的契约的象征物。合作社成员的出资,都要记账,作为成员资格股。它不是为了营利而投入,而是为成就合作事业,所以,出资是出于明确的非营利目的。出资后的分配,是按照合作社惠顾返还盈余的原则,即将成员利用合作社的程度以交易量来度量并按其多少做分配。这不仅是欧美,也是东亚农协(农会)和中国有史以来民间小规模合作经营的传统出资和利益分配形式。沟口雄三甚至将这种“股”区分于现代语当中的“股份”,说它更类似于江户时代同业公会的“株”【19】(沟口雄三 2011:58)。

分份股。这是我国农村集体股份制合作社和社区经济股份合作社创造、笔者为其命名的。它是将股份作为计量个人在集体资产中收益权的工具,先清产核资再折股量化,给社员按份分好股,作为收益分配的依据。

关于什么是合作经济,它与集体经济的差异,一直存在争议。有人说合作经济是私有制,集体经济是公有制,两棵不同的树结不出同样的果实。不过,合作经济产权的理论研究既有个人所有的私人产权说、社员共有的集体产权说,又有个人产权与集体产权复合而成的复合产权说(欧阳仁根、陈岷等2005:45-46)。笔者依据实践经验的判断是,中国的合作经济其实是公私融合的关系经济而非产权经济。这是因为,中国乡村社会的结构是差序格局式的,私人经济非单纯的个人产权经济,而是与家庭、家族、亲友密切相关的关系经济,由关系的连带形成一种“集体”的公。这方面,沟口雄三关于东西方甚至中日两国的合作机理因“基体”不同而不同的观点很值得关注。(沟口雄三  2011:57-65)【20】

合作经济的组织表现形式,首先是合作社。合作社集体与村集体不同。合作社集体是人的自愿组合,没有地域和财产限制。村集体是以国家法定的土地集体所有权为前提,以地域为界限而形成的特定群体组织。凡将全体村民登记造册组成的集体合作社,是最符合政策规范的集体经济组织。但除了超级村庄外,绝大多数的这类村集体经济组织只有架子,不做运营,等着“天赋资产”落下来按股分红。值得一提的是,中央在1983年和1987年的文件中,没有提集体经济组织,而是采用“地区性合作经济组织”,“社区性、综合性”,“乡村合作组织”的提法。这明显表达了中央当时想用合作经济改造公社集体经济、合作组织改造公社集体组织的政策构想。

合作社集体中,专业合作社和综合合作社还有不同,综合合作社有社会功能,具有协会的公益性质。专业合作社只有经济功能。目前北京农禾之家咨询服务中心帮扶的几百家合作社中,相当一部分即便没有像蒲韩、金店那样注册协会,也在顶着专业合作社的牌子做综合合作社。正是他们,一砖一瓦地改善着本社区的社会基础结构。

合作经济的另一组织表现形式是协会。除农业协会、农技协会外,日本、韩国的农协和中国台湾的农会是由特别法规定的法定社团。他们是由规定地域的农民群体自组织的集体服务型(不是集体产权型)的合作经济组织。这三地的基层农协(农会)都吸收了当地乡镇社区90%以上的农民,其“组织与功能设计为政治性、经济性、教育性、社会性兼具的多目标功能,且各目标间可收连环互补功能之效。”(丁文郁 2011)还有,三地基层农协体系都可容纳专业合作社(台湾称产销班)、都依照合作经济原则进行惠顾分配。

总之,合作经济可以容纳自组织和半自组织的集体经济,在一定条件下两者可以交集,但是“天赋资产”的集体产权型的集体经济就未必能和合作经济发生交集。

合作经济是不是股份经济?合作制是不是股份制?合作制可否用公司实现?这一组问题在现实中大有全面混淆的趋向。

一是将出资股与投资股混为一谈。20世纪50年代初,农民以土地、农具、牲畜等生产资料折股加入初级社,统一使用劳动力,民主商定生产和分配大事,按劳、按股分配。这个股就是劳力股和物资折算的出资股。我国供销社、信用社早期都有不多的社员出资股,资产的积累是靠后来的集体经营。可见,出资股是个人参与合作事业的凭证,而投资股是针对项目的个人商业投资,常用在合作金融和加工事业上,社员自愿投股,自担风险,自负盈亏。【21】

二是将股份合作社与股份公司混为一谈。股份合作社是合作社的一种特殊实现形式,在西方国家,它必须按照“成员民主制、按惠顾返还盈余和资本报酬有限”(徐旭初2005:65,195页)这3条国际合作社联盟百年未变的原则行事,否则,就必须转为股份制公司注册。【22】但是若用这3原则衡量中国的实践,违反者颇多。例如城中村股份合作社,成员不参与劳动,因“天赋资产”坐享其成,何来按惠顾额分配?资本报酬有限这一条更不合,只要经营性资产产生的利润,就要全部分到人。当按劳分配被按股分配挤出,资本报酬成为唯一报酬时,与私有资本意义上的股份制资本权益还有本质差别吗?为什么在中国,只要办股份合作,无论主体是谁,都很容易滑向私有性质的股份制经济,村集体股份合作社常常演化为实质上的股份公司?这很值得深思。

还有,村庄是社群的所在地,是自然形成的生命体,是有历史人文传统的人类栖息地。公司则是工业社会的人造物。将村庄和公司混为一谈,是十分荒谬的。对那些打着合作经济和集体经济组织改制的旗号,以故意偏左的意识形态掩盖其以营利为目的的行为,更值得警惕。

3、社区合作经济

本文所说的社区合作经济是与一般合作经济有关联也有所不同的经济形态。它是社区合作性质的集体经济也可称为社群经济。根据国际学者近期的研究,社群(community)是社会学概念,广义而言是指在地区或领域内有相互关系的人的网络。社群经济( Community Economy 或Community - based Economy) 是以社群作为主体管理自身经济和社会发展的经济发展模式 (R.Watts,2005)。它是为了实现本地经济的重建和振兴,而由本地居民共同构建和指导的一个全面的、多方位的发展策略,主要致力于加强社群所拥有资源的管理和促进本地经济社会发展,是一个整合了当地社群社会、经济、文化和生态目标的综合性发展策略,它在社群的经济资本与社会资本之间建立起了桥梁,从而避免了将经济问题与社会问题割裂开来(Bruce 1998)。社群经济模式与传统的资本主义经济不同,是在考虑货币利润的同时,还优先考虑公平、可持续和参与性,重视复杂的、相互依赖的和非市场的相互作用(PVFP 2013)。社群经济发展模式近年在国际上引起很大重视,被认为是可以帮助落后地区尤其是偏远农村地区实现脱贫致富和可持续发展的重要途径。

而社会资本自从科尔曼指出它并非只是蕴藏于个人网络中的财富,而是一种社会的结构性资源后,“越来越多的研究者开始注意到社会资本的集体层面,将其视为一个组织、一个社区甚至是整个社会所拥有的资源和财富”,并且“以信任、连接以及网络结构”作为测量集体社会资本——一个组织的社会资本的要项(罗家德赵延东 2005:117),这给社群经济的存在和发展增添了说服力。

社群经济与合作经济有很大的相容性,有学者认为合作经济是社群经济的核心。只是,合作社更强调经济参与和民主治理,而社群经济将综合性发展战略,多功能性、整合社会与经济目标、推动社会资本和人力资源建设都放在重要位置。所以说,社群经济是包含了合作经济在内、并较之合作经济更为广泛和深刻的经济形式。(路征,邓翔,廖祖君 2017)

为了用中国人熟悉的语汇做表述,我们称社群经济为社区经济或者社区合作经济。它就是本文想区别于集体经济和一般合作经济的重点。这种强调综合性发展、多功能、整合社会与经济目标的社区合作经济的最好典范,就是上世纪50-80年代的东亚农协模式,即日本、韩国和中国台湾的农协(农会)【23】。它既是社区农民群体的载体,也是政府和农民之间的枢纽,是乡村治理乃至影响国家治理成败的机制,它的组织架构是法定社团而不是合作社,但这并不影响它在法定社团的架构内允许和鼓励合作社组织形式的存在与发展【24】。在三地的本土经济起飞阶段,这种特定的法人社团都起到了“促进农业合作组织发展,以提升农业生产力水平及农民的经济与社会地位,进而促进国民经济发展”【25】的作用。

本文提出蒲韩-金店方式就属于这种类型。与超级村庄及塘约道路不同,也与只运作单一经济作物的专业合作社不同,他们以集体社会资本辖制集体经济资本,统合乡镇地域内规模化的社会与经济综合发展。我们称其为社区合作经济方式,称蒲韩-金店的农民组织为“统分结合”的“社区合作制集体”。在一定条件下,它们有可能发展成为不输于东亚综合农协的中国式综合农协模式。

4、关于农村集体产权制度改革

一定意义上,这项改革是被城镇化、工业化快速发展的形势逼出来的。农村集体经营性资产总量近年增速太快,以至于中央原本到2017年底的改革试点计划还没完成,就提前到2016年底发出了全国推进农村集体产权制度改革的文件。

2015年底,全国农村集体经济组织账面资产总额(不包括资源性资产)已经高达2.86万亿元,村均493.6万元。其中,广东等五省市资产总额为2.16万亿,占全国农村集体资产总额的75.5%,村均为929.5万元(黄子懿  2017)。这比2012年底的全国农村集体经济组织账面资产总额2.2万亿(国务院发展中心农村经济研究部 2015:167)【26】增长了30%,村均资产增长了33.7%,五省市占村集体资产的比重提升了15个百分点。

可见目前面临的迫切问题,不仅是少数已经城市化的农村地区原住民对快速升值的集体资产的收益权诉求强烈,还有“如果不尽早确权到户,在城乡一体化的进程中,这些资产再过若干年就更难说清楚归属,就有流失或被侵占的危险”(韩长赋2016)。

而将集体经营性资产确权到户,不但可保住财产不被“侵吞”,还能“使资源变资产,资金变股金,农民变股东,让农民得到更多的财产性收入”(韩长赋2016),以农制农,一箭双雕,造成个体看住集体的诱因性机制。农业部现已将集体资产确权到户纳入了“五路进财、支持农民收入增长”中的一路。2015年,上海农村集体资产分红达12.7亿元,浙江省农村集体资产分红达46亿元。(黄子懿 2017) 

这次改革的第三重构想,是通过资产股份化,堵住依赖地缘的传统乡村集体这个“无底的桶”的“底”(宋洪远  2017),打破村庄的封闭性用以推动产权的流转交易。

回顾前述缘起于1987年广州天河的农村集体产权制度改革,到今年整整30年了。而有关这套政策和制度实践的争论从未停歇。众多学者和政策界人士都对这个制度提出诸多不完善处。例如“名实不符”说(高海2014)【27】,股权代地权违宪说(邱秀娟 2016),所有权虚置说、政经统合解构说(张晓山 2015),资产分割错误说【28】(陈锡文 2017)等等,不一而足。但也有人分辨说,折股量化集体资产只是明晰产权的一种手段。其目的不是为了分配集体资产,而是“通过明确社员的财产权,建立“差别共有”的机制,调动社员的积极性,增强集体经济的凝聚力和竞争力”(焦守田2008)。

但是,严峻的挑战是,集体资产股改确实在从经济发达地区向欠发达地区扩展,且与传统农业地区的集体建设性用地的产权流转合流,成了农村改革当下的主流。

那些用“天赋资产”折股量化、按股分红的村集体主要集中在沿海发达地区,而这些富裕村庄目前最多只占到全国的5%【29】。若以这些发达地区的方式用于中等甚至不发达地区,用城郊的方式染指整个农村,那会出现什么状况?最乐观的结果,可能是后者由于集体资源少,利益争夺也就少,从而起码缺少对实施股份合作制这种复杂制度的兴趣。贺雪峰曾提出”复杂制度的适用边界”的命题,认为将发达地区复杂的制度创新搬到欠发达地区,需要更多资源与利益来支撑。“在缺少利益争夺和制度援引的情况下,高成本的复杂制度根本不可能运转起来,只能变成村级治理中的形式主义。”(贺雪峰  2016)可就在本文写作中,就听闻地处偏远的贵州省政府决定在全省大力推行村庄公司化,政策界人士为此疾呼“警惕利用股份合作社的名义搞股份公司”。可见,只是形式主义还则罢了,若上偏一寸,下偏一丈,差之毫厘失之千里,后果就严重了。

其实,当前的产权改革不是增量改革,而是一次历史沉菏的清理,是权力、利益的重新调整和再分配,核心是资产量化,关键是解决谁有份、有多少份。如此涉及面广、政策性强、利益矛盾突出的工作,很难统一思想,取得共识,反而可能是各怀心思。早在2008年浙江省推动这项改革时,主管的农业厅经管处的干部就将各种人的态度总结为“老百姓怕失利,要平分”;“村干部怕失权,压力大”;“业务干部怕多事,不想干”,“领导干部怕出事,求稳定”(郑水明2008),现在要全国推行,难度自然更大。

再一个从产权改革牵出来的难题,就是发达地区大抵城镇化得差不多了的村庄,迄今还是村委会、股份合作社一套班子两块牌子,他们手握巨额资产,与地方政府、企业都有密切联系,权力过大,缺乏监督,仅靠村民的股份监督并无大效,仍然可能出大问题。所以,解构说有理。加上客观上也需要政社分开。因为改制的股份合作社若要登记注册为企业法人,就必须明晰经济组织的属性。中国没有东亚特定法人的农协农会法,可以法定农协组织以经济收益养社会事业。但是按照企业法人包括集体经济组织特定法人【30】登记后,收益不能用于支持公共事业。谁来给村庄的公共服务买单呢?现在的方案是财政负担。可是,如果仅仅是城中村改制成城市的社区居委会,倒是可以按照城市居委会的方式予以财政支持,而该项改革如要推向全国,财政难道要承担所有村庄的公共事业开支吗?就算国家财政出得起钱,又如何满足需求种类、方式千变万化的近60万个村庄各自的公共服务呢?这就导致相当一部分政经不分的村庄,村委、股份合作社甚至村集体公司三合一的混沌产权,因能够自我消化本村需要的公共服务而显示了其存在的价值。

事实上,在农村这个相对狭小的熟人社会里,生产活动与消费、文化、福利等社会活动往往连在一起。历史上的村就是社会最基层的组织单位,具有共同的生计利益。这种社会结构不变,不管采取什么组织形式,其性质都自然既有社会职能又有经济职能。它既不会成为单纯的企业也不会成为单纯的行政组织(张路雄2012:204)。有学者指出,“政经分离”的改革并不适用于所有村庄,仅适用于很少数基层政府财政实力雄厚、已经完成“村改居”、群体利益矛盾突出的村庄,而其他绝大部分村庄可能在今后很长一段时内,仍得沿用原有“政经统合”的治理模式。因为这种地缘、血缘乃至政治(村党支部)纽带关系绞在一起的格局很难完全分离(王静,2016)。要想突破这种“锁定”状态,需要将各主体的功能和账目资产分离,需要干部管理、议事决策和财政支持等一系列制度体系支撑。若再加上将集体经营性资产进行核资清产、农龄调查、资产评估、资产量化、股权设置和组建股份合作社,其成本就更加大到不可估量。这岂不意味着,为了乡村治理“走向法制化、规范化的道路”,为了过渡到“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”,国家、集体、个人都必须付出巨大的代价吗?与其花费巨大的交易成本还不知道会滑向哪里,并不确定能建立起一个经得起历史考验的农村集体产权制度,一个能实现“统分结合”的双层经营体制,那么,为什么不考虑另辟蹊径呢?

我们回到本题上来,农村改革到底要建立一个什么样的集体组织?

“统分结合”只是框架性原则,要实现它,一要以结合基层实际的社区化合作经济组织为支撑,二要选取较低的制度成本转化的方式。我们不能低估小农经济向市场经济转化的制度成本。

笔者认为,目前推行的村集体股份制合作社具有无法弥补的先天缺陷,无论在哪一类地区都难以长期可持续,将其作为一种方式尚可讨论,但如果只此一家、别无分店,就堵死了其他的探索之路。塘约并不是股份制,而是村社合一的集体性合作社,他们的七权同确针对的是厘清集体和个人的产权权限,纠正公共资源和公共资产被“违规私占”等长期存在的问题,而不是为了福利分配。所以,确权之后并他们没有折股量化,而是扩大集体生产,这就是不同的探索。

蒲韩、金店的农民组织设在乡镇层面,这增强了事业的延展性和对确定性规则的调试性。而且由于是农民组织,可以不受那些以行政权力安排为基础的规则的限制或束缚,例如村组的土地集体所有制由宪法规定,不可选择,“天赋地权”,如之奈何?而在乡镇层面,无论自然资源或历史上就有的“公地”、“风水林”,还是后天经营积累逐渐形成的公共资产,其产权归属比较容易厘清,用不着为了分钱还没经营就先折股量化,反倒是更有利于政府委托这类广覆盖乡镇农民的社区合作经济组织,帮助村组集体协调解决资产或资源的治理等更加棘手的深层问题。

面对当前农村集体经济产权制度改革的诸多具体难题,可能需要开辟新的思路。例如可以考虑切断已经村改居的变性的村与土地的联系,撤销其村集体资格。因为其资格赖以存在的集体土地已经成为国家或企业的建设用地,且农户征地补偿和人员岗位也已安排,公共服务也由财政承担。也就是说,国家已经付费赎买了土地集体所有权及其连带物。那么,原土地之上的村已不存在,土地上所有连带物的产权不能再确权给所谓“村集体”,已经改制为居委会的原村集体经济组织的三权合一应该撤销,凡国家投入部分应转为城市社区的公共资产,不可量化到个人,应进入村改居后的居委会或街道的社区基金。原村集体经营性资产不外房租、企业、商店、存款,可按照谁投资、谁受益的市场原则成立股份公司,但不宜折股量化到人,因为原集体已经不存在,成员权已经丧失,而股东权可保留。非村改居的集体可以厘清集体和个人的产权,将国家投入的资金进入集体积累,不应量化到人。

总之,在具体操作上,既不能城乡二元对立,又不能钻政策空子,以乡的身份干城的事,以城市的思维冒充和统领农村事物。当我们面临史无前例错综复杂的矛盾、甚至在现行体制和制度下近乎“无解”的问题时,再难也不应放弃客观、公正的底线,也不能消极被动地应对,只从一条道上找出路,而需要花大气力、深入研究这些“无解”问题背后深刻的本质。

当前,的确需要理出村集体经营性资产的清单。凡与资源(包括耕地、建设用地)和非经营性资产有交叉的,一律应由政策明确规定不入列清单,是否确权到户也应根据实际情况由村集体而不是政府来决定。如果某些地区经营性资产太少,应该允许其自行申请不参加这次产权改革。

要允许多样化产权制度实践(苏宇芳、赵鸭桥等2009:20、23页)。多样化的含义有二,一是不同权属主体之间的交叉与联合,如金店方式就是供销社和新农协的交叉和联合,二是同一权属的分解,如蒲韩就是协会、合作社、公司、商店、食堂、学校、老人中心等同属一个社会集团。不能把产权只理解为国家、集体、个体三种形式,需要应该打破公有产权和私人产权二元化的僵局。实际中,各种产权形式有交叉也有变化,并不泾渭分明。而产权活用的基础在经营,在经营主体的能力。所以,确权到户不如确权到经营主体。确权还只是第一步,要发挥经营主体在产权活用上的作用,就要让其在市场空间中自行探寻多种交叉产权并存的经营方式和合作方式。

从经验得知,只要是共同体,无论合作社、农协、村组、牧民部落,无论国际合作社联盟还是东亚农协,都一定会保有不可分割的经营性资产,这是让其长大和不断发展的根基。回顾我国“双层经营、统分结合”的制度,之所以提出了30年还没能形成,很大原因是集体没有可经营物——土地全部分到了户,集体办的乡镇企业也全部转制为私人企业了。30年的教训敦促我们反省,集体产权本身和其实现形式之间到底存在怎样的关联关系?还有,在城市化、工业化进程中,以国家为代表的外部主体,与以村集体为代表的内部主体的关系到底如何处理?显然它不仅与经济利益相关,也与制度环境、组织构造和集体社会资本相关。在充满利益算计、要求分红逐年增长的股份制集体里,难保负责人不超收益分配或无收益分积累,将国家支持集体的资产也分掉了。而在充满信任、人人愿意为他人出把力的社区合作制集体中,无需确权到户,只要确权到经营主体,让农民合作组织定下的乡规民约发挥互信作用,就能让社区共有产权的维护和合理分配得以实现。

四、总结

中国在“统分结合、双层经营”的农村合作经济道路上已经探索了30年。30年前,中央曾以这样的词语勾画了这个探索的方向:“引导农民走合作经济道路,是我党坚定不移的方针,但合作经济的组合,要求平衡多方面利益并形成共同遵守的契约关系,需要有一定的发展过程,很难在短时期内覆盖一切地方和一切领域。”(中共中央政治局 1987)

这里的告诫含有对我国以往农村社会主义改造运动经验教训的总结,这就是不能急功近利,一刀切。有些政府官员倾向于迅速推进那些形象显赫、而且自己方便看见的典型方式,例如城郊村的方式,而对广大农区农民合作组织自创的做法很少关注,遑论喝彩和支持。

工业化、产业化、高科技农业企业、经商、“脱农入城”…已经或正在成为我国一些昔日农村的现实,这是现代化进程的必然产物,也是我们应当珍惜的成就。但是真正困难的挑战不是这个,而是实现全国多数农村自己的进步、繁荣与安康。两者不在一个水平上,而后者的不幸常被遗忘。世界上在局部取得显赫现代化成就的国家并不缺少,但是比较全面地摆脱落后或失衡的有多少呢?再有,从一些我们基本上没有解决的真正难题看,如农村凋敝、涣散,又如终于得到城市反哺的农村,却发现利益的返还是以隔断其天然信任纽带、被动消极的给予方式为代价的,等等这些,都与农民没有自己的组织有直接关系。

而一个健康的农民组织兴起的“发展过程”,需要决策者特别注意:

第一是警惕在发展农民合作组织中的单纯经济思想。即片面以农业产业经济视角理解社会-经济-政治混杂的三农问题,将社区性这类非经济因素从合作中剔除。其实不是所有经济学家都轻视社区。“人们曾经认为部落和村庄这样的传统社区是现代化的束缚和桎枯。然而,必须认识到,这些社区为纠正市场和国家失败,进而支持现代经济发展,提供了极为需要的组织原则。”(速水佑次拉郎 2003:283)

第二是警惕用简单化的观念拒绝现实的复杂性。例如,我们需要能够在力求集体产权或收益权的清晰与发挥合作经济效力即集体整合力之间做明智权衡的智慧。手段不能成为目的——在农村集体中,追求“一切分净”与追求“一切归公”一样,最终都会使合作失败、集体解体。

第三是看到国家与社区间的建设性博弈之必要性和可能性。

笔者认为,历经坎坷的中国乡村改革空间已经不大了,能用的方式和时机已经不多,所以珍惜是第一位的。看不准的,宁可慢,不要忙着推。将城市化地区与广大农区分类指导,多花气力在中西部农村的创新研究上,给予类似蒲韩、金店的乡镇级社区合作组织更大的政策空间,支持其重建党和政府与农民之间的信任,建立与村集体间的互补关系,承担村集体“办不好或不好办的事”。

蒲韩、金店这样的农民合作组织所走的既不是行政化的集体经济组织道路,也不是打着集体牌子的私有化道路,而是以人为本、社区合作、自主经营的第三条道路。它是中国本土长出来的农民组织化的新芽,是从强化集体社会资本、突出人性与合作的方向上探索统合国家、集体、个人利益的做法;它兼具经济性和公益性、以经济支持公益,从而形成可持续生长的机制。(杨团、孙炳耀、郑易生、仝志辉2013:8-42)尤其在“脱农入城”快速发展中,如果国家支持,放手让其再造乡村基层组织,并给予土地制度改革超越性的赋权试验,就有可能走出破解诸多难题的新路。

这种组织既不依赖于行政力量,又不依赖于资本力量,不做任何主体的附庸。它的力量来自农民的合作,来自整合地区社会、经济、文化和生态目标的综合性发展策略。同时,它既要政府的支持,也要资本和在市场上的运作。正如庞朴先生论及“一分为三”和中道时所说“中之能介,中之能融,便正是它独立於左右之外、独立发挥作用的表现,而绝非其附属於左右之下、仰赖左右鼻息的结果”。(庞朴 2011:104)

未来的30年,不可轻易地要求加快进程。厘清方向、解放思想、允许多样性、尊重群众创造、排除万难、坚韧不拔地走下去是最难也是最重要的。只有很好总结这30年的经验教训,才能为下一个30年打下坚实基础。

参考文献:略

注释

【0】本文原载黄宗智主编《中国乡村研究》第14辑,福建:福建教育出版社,2017。另载Rural China: An International Journal of History and Social Science,This Kind of Collective Is Not That Kind of Collective—In Search of a Path of Communitarian and Integrated Cooperatives ,Tuan Yang . Volume 14, Issue 2, pages 454 - 487, 2017http://dx.doi.org/10.1163/22136746-01402007.该文得到北京农禾之家咨询服务中心综合农协研究组成员中国社科院研究员郑易生、刘建进;中国改革基金会国民经济研究所王小鲁研究员、中国经济体制改革研究会姜斯栋特邀研究员的帮助支持,在此一并致谢。当然文章只代表作者观点。作者系中国社科院社会学所研究员,中国社科院社会政策研究中心顾问,北京农禾之家咨询服务中心理事长。
【1】1999年宪法第15条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”
【2】1978~2002 年,乡镇企业增加值年均增长率为17.2%,乡镇企业职工人数年均增长率为6.7%,而同期全国GDP 年均增长率为9.1%,就业人数年均增长率仅为2.6%。1990~2002 年,乡镇企业出口总额年均增长率为11.7%,而同期全国出口总额年均增长率仅为7.3%。(于立等,2004)
【3】苏南模式是在中央政府放权让利后形成的“地方政府公司化”体制下进行,乡村两级政府都以总公司名义直接参与市场活动。
【4】1990 年农业部颁布《农民股份合作企业暂行规定》和《农民股份合作企业示范章程》,1992 年又颁布了《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》。农业部将股份合作制规范为“农民股份合作企业是劳动农民的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,“是由三户以上劳动农民,按照协议,以资金、实物、技术、劳力等作为股份,自愿组织起来从事生产经营活动,实行民主管理,以按劳分配为主,又有一定比例的股金分红,有公共积累,能独立承担民事责任,经依法批准建立的经济组织。”
【5】广东省1990年8月颁发的农村集体经济组织管理规定指出:“农村集体经济组织,是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”
【6】2013年中央1号文件中,以“农民合作社”替代了“专业合作社”,并指出“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体,是发展农村集体经济的新型实体,是创新农村社会管理的有效载体”。
【7】此为中国社科院农村发展研究所刘建进研究员提出的观点。
【8】例如,贵州安顺市平坝区的210个合作社中,真正运行的只有122个,“空壳社”88个,占41.9%。
【9】日本、韩国和中国台湾都曾在20世纪限制、禁止农地向企业转移集中,至今,农业经营主体不是企业而是农协(农会)和合作社。美国农业也是农场主合作社和其组成的农业协会占主导地位。
【10】如山东省烟台市南山村、云南省昆明市福保村、黑龙江省甘南县兴十四村、广东省中山市南朗镇崖口村等。
【11】2017年3月13日,中国供销合作经济学会会长李春生一行考察河北内丘金店镇新农协试点,并于次日于邢台市召开“河北新农协试点座谈会”,此为会议发言。
【12】同上。
【13】系2017年3月13日“河北新农协试点座谈会”上,邢台市市委深化改革办公室张立军副主任的发言。
【14】生产资料按照“三级所有、队为基础”分别归人民公社、生产大队、生产队所有,此系法定。
【15】广东省1990年颁发的规定指明,农村集体经济组织“是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织,包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”
【16】依照我国土地集体所有的法律,涨价归公的公就是村集体。农民很明白这一点,所以即便高度非农化,即便土地抛荒,也要抓紧成员权,坐等土地升值,坐等集体经营性资产升值。
【17】不过,中国人使用这个词的时候,常常望文生义,认为社区就是一个或大或小的地区而已,往往过于强调其地理范围而缩小了它原本的含义。它原本包括各种形式,而且强调的重点是人与人之间因联系密切而结成的各类共同体。所以,它是一种自然化的非正式的机制。如果能将制度建立在人们都能接受的基本的理念规范之上,而这种理念隐含在自然的世界中,这种规则就能稳定,大家就都能接受。
【18】“基体”是沟口雄三创造的概念,笔者理解沟口是试图以此区别亚洲国家在受到西方冲击之前的前近代以历史因素为基础的独立的文化和发展样态。(沟口雄三 2011:63-64)笔者试图探索,即便新老超级村庄可勉强归入社区合作制集体,也与蒲韩金店式的社区集体在“基体”上不同,其关键在于集体社会资本。
【19】株是指职业、营业上的特权。沟口提出,这种类似于“株”的出资股入到合作社里,是“暗含了个人所有权的共同财产,或者说是一种不允许买卖的株。”
【20】沟口提出,中国没有发展出西方以自我权利为核心的社会契约关系,也没有发展出日本缺少公理只以共同体为绝对前提的地域性意识,是因为中国的公私结构与西方和日本不同。中国的公私观念一是有内外联系,二是有伦理色彩,三是公具有普遍的原理性格。中国的公与私之间不存在对立关系,私不是个人之私,而是反对皇帝“一人专私”, 要建立的是让万民之私得到满足的公,所以是私中有公。民的私有性质(而非私有权)并非建立在个人基础之上,通常是指家族内的公共共有。所以,中国的私具有很强的社会性格。中国的公是由私连带集结而成的公,是以协调为前提的包容性的公。所以,中国的公不是以契约为手段,以保证个人权利和自由为目标的,它强调的是公平和公正。当公被视为公平和公正的标志时候,作为他在理论上的对立项,中国私的概念在道德上具有了劣势。中国的公与公理相连,与中国的“天理”观念相关,它高于朝廷和国家。
【21】健康的农协组织常常看准市场需要与会员联手投资项目,协会还出大头以承担风险,不让农户吃亏。蒲韩就是这样做的,这也是社区合作制组织真正吸引农民,获得信任的重要方式。
【22】例如如今西方国家普遍改传统合作社为“股份合作社”( stock co- operative)。对社员发行普通股、对外发行优先股( 投资股) 以克服融资难,而内部业务、分配和治理上还是遵循了3原则,所以国际合作社联盟还认可他们是合作社。这类合作社在西方国家已经相当普遍。美国的农场主合作社中,大约占80%。
【23】参见本书中黄宗智文:《中国农业发展三大模式——行政、放任与合作的利与弊》。
【24】台湾农村中的“产销班”就是不注册的专业合作社,它们都在台湾乡镇农会推广部下接受指导和帮助。政府给予的资金和项目支持也全部通过各地基层农会一个口子申请和进入。
【25】参见日本农业协同组合法第一条,韩国农协法和中国台湾农会法第一条的含义与其相同。
【26】该书第82页数据表明,农村集体组织的净资产占农村总净资产近70%,其中土地资产占农村总净资产近70%。集体净资产归个人经营、使用部分占80%以上,全部净资产中归个人经营、使用部分占80%以上。
【27】“投资者与劳动者身份的分离、利益分配方式的差异、能否退社的不同都导致名实不符。”参见高海 2014。
【28】陈锡文在2017两会上提出 :“农村集体产权制度改革的目的是把集体的财产收益权落实到每个成员身上,绝不是把集体的资产分割到每个成员的头上。这个是有差别的。”
【29】据农业部材料,2012年底,全国27个省份开展集体资产产权制度改革,有23092个村完成了改革,占全国总村数的3.8%(国务院发展中心农村经济研究部 2015)。
【30】据悉,2017年两会期间讨论民法修改,已确定将集体经济组织特定法人入列。
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