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后社会主义时期的俄罗斯土地政策和圈地潮 | 亚洲农政读书

2017-8-5 11:48

原作者: 王丹 来自: 人民食物主权
摘要:昨天的推送《苏联解体之后,俄罗斯的农业怎么了?》梳理了苏联解体后国家在农业农村变迁中扮演的角色。1998年后,国家加强对农业的控制,不过并不意味着回归集体和计划经济时期:90年代的土地改革为农业集团化和资本大肆圈地打下基础,俄政府推动农业规模化和现代化依赖的是国内外大资本,彻底放弃了农民的利益,因此重点并非国家是否干预农业经济,而需要看清国家干预的资本主义性质。


本文是食物主权“亚洲农政”读书会的讨论笔记。读书会阅读材料见下框。本期读书会着重讨论苏联解体前后国家角色的转变、资本介入农业和土地的过程,并透过国家与资本关系分析国家性质的转变。由于内容较多,将分三次发布,本篇为第二篇。本文主要讨论Visser的文章,偏重资本视角,分析俄罗斯的圈地潮中,国内外资本的关系、圈并农地的动机、手段及后果。资本的视野中亦可折射出国家的角色,从而观察国家性质的转变。

阅读材料

a. Stephen K. Wegren (2007) The state and Agrarian reform in post-communist Russia, The Journal of Peasant Studies, 34:3-4, 498-526, DOI: 10.1080/03066150701802827

b. Oane Visser , Natalia Mamonova & Max Spoor (2012) Oligarchs, megafarms and land reserves: understanding land grabbing in Russia, The Journal of Peasant Studies, 39:3-4,899-931, DOI: 10.1080/03066150.2012.675574

Oane Visser任职荷兰鹿特丹大学农村发展研究学系,关注东欧和前苏联地区的土地获取、农场投资和农村发展。

Max Spoor 是荷兰鹿特丹大学发展研究学的教授,也负责一项资源、环境和人口政治经济研究项目。他主要研究农村和环境议题,涉及土地掠夺、贫困和水资源获取等,关注地域主要是中国、越南和东欧尤其是前苏联地区。

c. Alexander M. Nikulin. (2011). From Post-Kolkhoz to Oligarkhoz.  Vernadsky Prospect, 82(2): 56-68.

俄罗斯的耕地面积居世界第三,人均耕地面积0.9公顷。过去20年,世界人均耕地面积在缩小,而俄罗斯由于人口减少,人均耕地面积反而在增加。据媒体称,土地抛荒普遍,肥沃而无人利用的土地引来国内寡头和海外资本趁机收购。新世纪开始的俄罗斯圈地潮是全球土地兼并大潮的一个表现,但又与亚非拉其他国家的圈地潮又有所不同。分析俄罗斯的案例,要从苏联解体后俄罗斯的土地改革开始。

1991年后的土地改革:圈地的基础

俄罗斯的土地私有化和中国的分田到户有着重大的区别。苏联解体之后,俄罗斯将国有土地交由集体农场和国营农场,再由农场把土地以名义地权的形式分配给农场成员。所谓名义地权,即农场成员获得类似股份的一纸地权文书,但并未指明是哪一块实际的土地。1992年总统令将集体和国营农场改造成类似合资企业的大农场企业(Large Farm Enterprises),农场成员成为新企业的职员,无偿分得非土地和土地股权(平均3-15公顷),而不是具体的土地所有权。
 
拿到名义地权的农民可以通过两种方式兑现土地股权。一,可以把股份转让给所在企业即原来的农场,农场重新收回土地。二,农民可以要求根据股权分割出具体的土地,成立私人/家庭农场。但后者需要到政府登记土地产权,而由于重重官僚壁垒和高昂的手续费用,农民很少能够负担土地确权的成本而实现土地分割。至2009年,俄罗斯有1200万土地股份持有者,仅40万成功确权登记。
 
因此,俄罗斯的土地改革实现了去国有化,但实质上并没有像中国的分田到户一样瓦解集体和国营农场。农场改了名号,成为企业,但并没有失去土地,削弱集体经营的基础。土改同时也避免了出现大量的小规模私人和家庭农场,使普京时代农业集团和国外资本大规模的圈地成为可能。

大资本进入农业

90年代俄罗斯国内国际资本都不看好农业,彼时的焦点集中在瓜分国有的石油、天然气、矿产和工业企业,新成立的大农场企业(即以前的集体和国有农场)债务累累。土地价格极低,即使有投资者购买,也仅仅只是为了转卖农场的房屋、设备等资产,而非为了土地升值。农场因资不抵债,被迫以土地偿还,导致土地集中到大型能源公司如Gazprom 和Lukoil手中。第一个农业土地银行就是Gazprom建立的,因为农场用土地来抵消燃料债务,Gazprom控制了50万公顷土地。
 
1999年后,农业复苏,国家致力吸引资本进入农业部门,鼓励建立大型的农业集团公司和超级农场。到2006年319正式注册的农业集团有319家;2010年196家大型农业集团控制了1150万公顷农用土地,其中超过10万公顷的有32家。肥沃的黑土区域已经全部被农业集团瓜分。
 
2000年代中期,海外资本圈地的趋势明显上升。虽然2001年的土地法禁止国外资本购买土地,但这一限制很容易就通过在俄成立子公司的方式被绕过。俄农业部长在记者公开会上公然说:“只要在俄成立子公司,可以想买多少就买多少土地。”根据保守估计,50家海外公司控制了约350万公顷土地,但实际的交易量很难得知。海外公司资金雄厚,技术先进,生产力高,往往占有了最肥沃的土地,成为区域甚至全国农业市场的领军企业。
 
西方国家的资本主要投资在俄罗斯的欧洲区,亚洲资本(主要是中国资本)多集中于西伯利亚和远东。海湾国家的投资在俄较少,主要投向乌克兰和卡萨克斯坦。但由于公司股权复杂,实际的资本来源比表面观察的数据要复杂许多。
 
海外资本在俄圈地的主要目的不是生产生物能源,因为俄罗斯本来就是石油和天然气出口大国,这一点同海外资本在巴西和非洲圈地的情况不同。
 
俄罗斯政府对引发圈地潮发挥了重要的作用。2002年的土地法不仅允许自由买卖土地,而且为土地兼并提供税收和低息贷款等政策刺激。此外,政府和企业口径一致,一方面将大型农业集团圈地并购渲染成为农业机械化和高效率的必然道路,另一方面宣传农民不愿意经营独立的中小型私人农场,导致农地抛荒浪费严重。而事实上,中小规模的家庭农场不能建立,主要因为缺乏资金,而且不受政府的扶持。一些地方政府甚至规定每一笔土地交易的面积不得低于300公顷,大大限制了小型农场的发展。金融系统也偏向大资本,因此除非在其他领域(如能源)已经攫取第一桶金,或者能够获得政府的低息贷款,否则很难得到银行贷款。国家成立了农业银行体系,但与苏联时期扶助弱小亏损农场不同,农业银行一般只贷款给大型的盈利农场,中小农场得不到金融支持。因此,90年代投资农业的多数为农业资本,而2000年之后多为非农资本入乡圈地。
 
资本进入农业后,集体和国家农场变为寡头农场。原有的农场是生产与生活一体的社区,而资本控制的农场以单一经济收益为导向,极大地破坏了社区的人际关系和农村的生活方式。

圈地的动机和手段

资本进入农业有几个动机。首先,俄罗斯政府将食品安全作为国家计划的四大首要任务,大力补贴农业尤其是养殖业。例如,大型农业集团贷款一千万,可以获得普京背书的零利息贷款,而市场利息却高达15-16%。其次,土地投机,暂时从事农业生产,伺机改变土地用途为工业或建设用地。第三,政府压力。克里姆林宫与寡头们有默契,只要大亨们投资农业,之前的不法行为可以不予追究。地方官员也向巨富承诺减税、低息贷款等优惠,前提是他们必须要投资农业。最后的动机是避税和洗钱。农业税几乎为零,而农业生产的不确定性是做假账的最佳借口。
 
获得土地的手段一般是通过租赁和购买农民手中的地权。据2007年的研究,公司和私人农场用地的60%都是通过租赁获得的。但土地出售的趋势在增长,海外资本尤其倾向于买地而非租赁,因为前期投入很高,买地更有保障。
 
一些公司从分散的土地股权持有者手中收购土地。由于个体农民无力在政府部门登记确权,公司与农民签约,代其完成登记手续,之后再依约从农民手中购买已经确权的土地。2004年,Black Earth Farming公司的收购价为每公顷90欧元,农民趋之若鹜。但这种收购方式很费劲,因为地权分散在众多原来的农场成员中,要取得农场多数土地股份,需要的周期很长。
 
更简便的方式是直接购买整个农场,避免同小土地股民交易。这种方式的前提是原有的农场已经拥有了成员的土地股权。一些情况下,农场有可能篡改文件,伪造股权证明,在成员毫不知情的情况下,非法出售土地。非法收购土地的例子并非少数,引发大量诉讼甚至农民上街游行。此外,一些早期积累了土地的公司出于各种原因需要抛售土地,这种交易亦可避免同分散的农民交易的麻烦。
 
最后,更容易的办法是通过直接购买农业集团的股份。俄罗斯和乌克兰的上市农业集团比阿根廷和巴西加起来都多。20年前还是国家和集体农场为主的俄罗斯,如今已经成为农业和土地金融化的前沿。

再论国家角色

事实上,无论“国家退出”或者“国家回归”都是国家对农业(或者经济)的干预。从本期读书会的内容看,俄罗斯和中国都实行了土地私有化,但形式截然不同。去集体化之后的农业面临两个选择:小农经济还是大规模农场。中国的分田到户显然是选择了前者,而俄罗斯的土地政策避免土地分割、避免农业分散化,规模化和机械化始终是俄罗斯农业政策的方向。中国是近几年才开始考虑农业的规模和效率的问题。
 
然而,正如 Wegren的判断,国家回归的之后的俄罗斯绝不是回到了社会主义时代的国家。这并不仅仅是因为普京时代的俄罗斯仍然坚持市场经济。从土地政策上更能清楚地展现俄罗斯国家干预的资本主义性质。虽然以规模化和机械化为目标,俄政府依赖的力量是国内外的大资本,这一姿态是建立在对集体和公有经济彻底的不信任之上。辅以同样的补贴、贷款、税收优惠,难道集体和国营农场就无法实现同样的机械化和高效率吗?而寡头农场也并非都顺风顺水。Gazprom大量转售手中的土地,正是因为缺乏农业生产的技术和知识,无法成功地经营手中的农场。
 
俄罗斯近年对农地使用作出了更多的限制,如农地转建设用地管控更紧,农地三年经营不善或者闲置,政府有权没收土地。但这两项规定增加了地方官员的权力,由于众所周知的官商勾结,所以并不一定能够遏制土地投机,反而会加剧腐败。政府在同大资本的诉讼中几少获胜,因此没收土地实际上无法执行。新的政策也给予原有的集体或国营农场优先权购买成员已经确权的土地,并赋予地方政府优先权将经营不善或抛荒的土地收归国有。但国家在资本利用非法手段,巧取豪夺农民土地的问题上保持沉默。
 
国家干预经济和农业在各个阶段都是不争的事实。而国家代表谁进行干预,维护了哪些阶层的利益,又放弃了哪些阶层的利益,才应该是观察和分析的焦点。
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